2026年8月20日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第26期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。北京日报、凤凰网、经济观察报、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授赵勇主持。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、智慧治理学院教授胡德宝为召集牵头人的研究团队执笔报告《美国国家创新体系解构：历史演进、制度设计与现实挑战》。相关领域知名专家学者荆林波、毛金生、万勇、王跃生和俞勇联合解析。

报告围绕以下几个方面内容展开：

一、研究背景与问题的提出

二、美国国家创新体系的历史脉络

三、美国国家创新体系的主体和功能定位

四、美国政府政策工具的应用

五、典型案例分析：美国创新体系如何推动重点产业发展

六、美国创新体系面临的现实挑战

七、对中国的启示：中国科技创新体系的政策建议

一、研究背景与问题的提出

第二次世界大战以来，美国稳居全球科技创新体系的核心位置，其优势源于基础研究、工程转化、资本市场、标准制定与人才吸引的系统性联动，而非单一因素驱动。关于其创新源的动力来源，理论界存在“市场驱动”与“国家能力”两类解释，但本报告摒弃这种二元对立，采用国家创新体系（NIS）视角，视其为公共投入、知识生产、企业转化与市场扩散的动态制度组合。该理论框架融合了“学习型经济”理论，强调隐性知识与组织互动在产业化中的关键作用；同时吸收“创业型国家”理论，突出政府在承担早期风险、创造初始市场中不可替代的角色。由此，美国创新的关键不在于政府与市场的孰主孰次，而是在不同阶段，公共部门、科研机构、企业与资本如何形成有效的分工与衔接，共同驱动技术从实验室走向产业扩散。

二、美国国家创新体系的历史脉络

美国国家创新体系历经工业化奠基、战争动员、冷战竞争、市场化转型及地缘科技竞争等多重考验，逐步演化成熟。其核心特征并非政府与市场的静态对立，而是二者关系在历史进程中的动态调适，共同推动美国从工业强国迈向全球科技创新中心。第一阶段是萌芽阶段（19世纪末-1945年）：体系基础于工业化时期奠定。《莫雷尔法案》催生赠地大学，将实用技术教育纳入高等教育体系，强化了高校服务产业的传统；同时，通用电气、贝尔实验室等企业研发机构兴起，将科学与工程整合，依托大企业进行组织化创新。二战成为转折点，曼哈顿计划等重大工程展示了政府、大学与企业大规模协作的潜力，为战后科研体制积累了宝贵的组织与管理经验。第二阶段是形成阶段（1945-1980年代）：战后，《科学：无尽的前沿》报告确立了联邦持续支持基础研究、保障学术自主性的原则，催生了以美国国家科学基金会（NSF)、美国国立卫生研究院（NIH)、美国国防部高级研究计划署（DARPA)、美国国家航空航天局（NASA）为核心的多元资助格局。冷战驱动下，美国进入“大科学”时代，联邦政府通过拨款与合同，围绕国家安全与太空探索等公共目标，将资源注入大学、国家实验室和企业，形成了“公共目标明确，执行主体多元”的协同体制。第三阶段是转型阶段（1980年代-2008年）：体系重心向市场化与商业化转移。《拜杜法案》极大激励了大学成果转化；《国家合作研究法案》为产业联盟扫清法律障碍。政府角色从直接组织科研转向制度供给，与此同时，风险资本、纳斯达克市场与专业服务网络迅速扩张，在实验室与市场间架起桥梁，有力推动了互联网等产业的爆发式增长。第四阶段是重构阶段（2008年至今）： 面对金融危机、供应链风险与地缘政治挑战，体系进入战略重构期。政策目标从“支持创新”转向“确保经济安全与产业韧性”。《芯片与科学法案》通过补贴和税收优惠推动半导体产业回流，标志着产业政策的强势回归。同时，出口管制、投资审查等工具被频繁用于前沿科技竞争，构成了维持技术霸权与管控风险的新型制度组合。综上，美国创新体系的活力源于其能够根据技术范式与战略环境的变化，灵活调整政府、市场与科研主体间的政策工具组合，持续实现有效的分工与衔接。

三、美国国家创新体系的主体和功能定位

美国国家创新体系由联邦与州政府、研究型大学、国家实验室、企业、金融体系及支撑性制度环境等多元主体构成，各主体在创新链条中形成差异化功能分工与深度协同。联邦政府是战略引领者与制度供给者，通过科研拨款、采购合同承担市场难以覆盖的早期系统性风险，并以知识产权、出口管制等规则塑造创新激励结构。州与地方政府则充当创新生态的“土壤”，依托税收、基建与产教融合政策，为硅谷等区域集群降低协作成本。研究型大学与国家实验室构成核心知识生产端。大学侧重基础研究与人才培养，通过技术转移办公室推动知识初步转化；国家实验室则聚焦“大科学”与长周期任务，填补大学与企业的能力空白。两者均需依托中试平台与风险资本跨越“死亡之谷”。企业是工程转化与商业扩散的核心，形成梯队化分工：大型平台企业主导技术集成与全球化，国防与工业企业深耕复杂系统工程，中小企业借助SBIR/STTR等计划充当技术探索者，共同兼顾战略工程的稳健性与市场敏捷性。金融体系提供覆盖全生命周期的资本支持：风险资本承担“从0到1”的孵化风险，证券市场助力规模化扩张并提供退出机制，银行提供运营流动性，保险则对冲市场化风险，形成接力式资金支持链条。支撑性制度环境中，统一大市场降低交易成本，加速创新规模化；混合标准体系将技术优势转化为市场势力。综上，美国创新体系的本质并非某一主体的单点突破，而是各环节之间知识、资本与人才持续循环的系统协同能力。

四、美国政府政策工具的应用

公共资金、任务规划与采购等政策工具深刻影响美国创新的方向、节奏与风险分担。美国创新政策工具的设计，核心在于精准回应创新链条各环节的风险特征与制度需求，形成了一套覆盖从基础研究到商业化的全周期差异化工具体系。第一，竞争性拨款与研发合同是配置公共资金的两种基本方式。竞争性拨款（如NSF、NIH）以同行评议为基础，适用于路径尚不明朗的基础研究，在维护学术自主性的同时提供稳定支持。而研发合同则面向国防、航天等目标明确的任务，以DARPA模式为代表，通过赋予项目经理自主权、容忍失败，在动态竞争中寻求突破。第二，政府采购通过提供首批应用场景，帮助企业跨越“死亡之谷”。对于性能未经验证的新技术，政府作为高标准用户，能提供测试数据与信誉背书。NASA的商业轨道运输服务项目（COTS）项目是典型例证——通过商业合同支持私营航天公司，并在关键时刻以采购合同挽救濒临破产的SpaceX，将能力建设与持续采购有效衔接。但采购设计需避免规格僵化，允许多路线竞争。第三，技术转移与知识产权政策旨在打通公共科研与产业应用的制度通道。《拜杜法案》通过赋予大学和非营利机构专利权，激活了成果转化。美国政府还通过阶段式资助（如DOE的“团队科学”模式）和监管预检（如FDA的新计划），为中试与审批提供支持，确保在保护产权的同时防止过度封闭阻碍后续创新。第四，资本市场规则与破产制度降低了创业的系统性风险。股权融资与风险资本构建了全周期资金接力，而企业及个人破产制度通过“重新开始”机制，允许资本、人才从失败中退出并重新配置，将个体失败风险社会化，极大降低了试错成本。第五，竞争政策与平台治理维护了市场开放性与生态活力。美国反垄断工具（如《美国创新与选择在线法案》）关注市场结构是否允许新进入者成长，针对数字时代的数据闭环与生态锁定，通过行为规制防止垄断，为中小企业保留竞争空间。综上，美国政策工具体系的核心逻辑是基于不同环节的风险性质，精确匹配工具，实现风险分担、激励相容与动态平衡。

五、典型案例分析：美国创新体系如何推动重点产业发展

美国国家创新体系在互联网、半导体和人工智能三大产业的崛起中，展现了其根据产业特征动态配置资源、推动技术领先的系统性能力。首先是互联网产业：始于公共投入，成于商业扩散。其根源并非市场自发，而是冷战背景下DARPA对分组交换网络的持续资助，以及大学实验室的早期研发。国家科学基金会网络（NSFNET)的建设将网络扩展为公共基础设施，开放标准降低了创新门槛。进入90年代，风险资本与纳斯达克市场合力，将Netscape、Google等初创企业的技术迅速转化为全球性商业应用，实现了从公共科研到产业化的跨越。其次是半导体产业：需求牵引与战略修复并举。20世纪五六十年代，国防与阿波罗计划的高标准采购，为高成本的集成电路提供了首批市场与工程验证环境。面对80年代日本企业的竞争，政府并未直接干预市场，而是牵头成立半导体制造技术联盟（SEMATECH）联盟，组织竞争前合作，修复共性制造工艺，弥补了单个企业投入不足。当前，《芯片与科学法案》则标志着产业政策的回归，旨在通过补贴重建本土制造能力与供应链韧性。第三是人工智能产业：长期积累与平台化整合。人工智能经历了数十年由NSF、DARPA资助的基础研究，高校培养了核心人才与算法生态。近年来，产业的爆发依赖于Google、微软等科技巨头提供的算力、云平台与数据资源。OpenAI的发展路径典型地展示了“创业组织—平台企业—资本市场”的新型融合，即通过大企业的基础设施支持，实现前沿技术的快速工程化与平台化扩张。这三个案例的共同启示在于：美国创新体系的核心优势在于，根据产业的技术成熟度与资本密度，灵活调整公共投入、企业竞争与资本工具的组合方式，从而在从基础研究到产业化的全链条上实现高效协同。

六、美国创新体系面临的现实挑战

当前，美国国家创新体系正面临一系列的结构性挑战，其传统优势所依赖的开放环境，正因政策转向而遭受侵蚀。第一，对华竞争长期化正在压缩创新开放空间。出口管制等工具虽意在阻断中国技术追赶，却也倒逼中国加速自主替代，导致美企失去部分市场份额并削弱研发能力。过宽的管制范围干扰了正常科研合作，且易被第三地贸易规避，使美国陷入“管制加码、效果递减”的困境。第二，政策取向增加了企业预期的不确定性。“美国优先”政策将产业干预与国家安全深度绑定，但《芯片与科学法案》等补贴条件随政治周期波动，使资本密集型企业的长期投资面临高昂的政策合规成本，削弱了其核心竞争力。第三，供应链安全政策推高了创新成本。要求关键环节回流或转移至盟友体系，直接推高了建设与运营成本。先进制造能力依赖长期工程经验与成熟供应商网络，美国短期内难以在效率和成本上匹敌亚洲制造基地，过度追求本土化反而侵蚀了企业的全球利润空间。第四，人工智能发展加剧了治理与竞争失衡。AI对算力和资本的极度依赖，使大型平台优势固化，挤压了大学与中小企业的创新空间。同时，政府偏向放松国内监管以赢得技术竞赛，可能在长远安全评估与公共问责方面留下隐患。第五，平台企业过强削弱了创新生态的开放性。大型科技企业控制关键入口，加之平台治理与国家安全、言论政治等问题交织，其复杂性进一步抑制了市场新进入者的成长。第六，政治极化侵蚀了创新的制度基础。收紧的移民政策对高技能人才产生寒蝉效应，削弱了人才储备。同时，频繁的预算争议使基础研究面临压缩风险，政策反复严重影响了科研项目的连续性与长期预期。

七、对中国的启示：中国科技创新体系的政策建议

美国创新体系的本质在于多元主体的功能分化与高效协同，这对中国的核心启示不在于复制具体政策，而在于如何通过制度设计打通从基础研究到产业化的全链条。中国具备超大规模市场与完备工业体系的优势，但仍需直面基础研究薄弱、成果转化不畅及金融错配等挑战，跳出“简单补贴”或“全面跟随”的惯性路径。在政府层面，中央应作为长期规则与资本的提供者，确保基础研究投入的连续性，并通过政府采购为早期技术提供“试验场”。地方政府需从“招商引资”转向“创新生态服务”，聚焦中试平台与公共数据池建设，避免在热门赛道上的低水平内卷。在企业层面，应强化工程化与底层创新能力，龙头企业需牵头组建创新联合体，开放场景赋能中小企业，构建大中小企业融通的生态，扭转同质化竞争困局。在高校与科研机构层面，需破除“唯论文”的量化导向，建立以原创价值与工程化成熟度为核心的评价体系。技术转移办公室应升级为专业化的商业化服务机构，并大力培养兼具科学素养与产业视野的复合型人才。在金融体系层面，政府引导基金应成为真正的“耐心资本”，延长考核周期。构建覆盖全周期的非稀释性资助体系，商业银行则需通过知识产权质押等模式服务成长期企业，避免替代风险资本承担过高风险。在开放合作层面，应主动将制造能力与市场规模转化为国际标准话语权，同时建立清晰的安全审查规则，以稳定制度预期。科技竞争的本质是知识、资本与制度能否形成正向循环的较量，唯有构建开放、稳定、高效的创新体系，中国才能在长期战略竞争中赢得主动。

论坛第二单元，各位专家围绕相关议题和报告内容进行深入讨论。

中国社科院评价研究院院长、研究员荆林波高度评价报告，认为报告翔实系统地梳理了美国国家创新体系的脉络、案例、挑战与新变化，并提供了深刻启示。围绕这一主题，分享两点思考。第一，关于技术民族主义的演变与当下挑战。这一概念由哈佛教授罗伯特·瑞奇在80年代美日科技战时提出，指一国为应对他国崛起而采取的封锁政策。传统技术民族主义与全球化并存，彼时波音、空客的全球生产，乃至香港利丰集团无疆界的供应链管理，都是技术与产业融合的典范。然而，当前美国对中国的“围剿”，尤其在“卡脖子”技术上的强硬手段，已演变为新型技术民族主义，其方式更赤裸、选边站队的压力更直接，如近期在AI领域的强硬表态。这构成了我们当下最严峻的外部挑战。第二，关于我国科技创新体系的完善。2006年国家中长期科技发展规划确立了政府主导、市场配置资源的框架，并强调集中力量办大事。2022年《科技进步法》进一步明确了构建高效协同的开放体系及新型举国体制。面对新型举国体制的潜在弊端，“十五五”规划提出要采取超常规举措全链条推动核心技术攻关。我们不能因“六小龙”等民营企业的成功就否定举国体制，而应着力完善它，尤其是在2035年GDP超越美国的关键节点，大国博弈将更趋激烈，此体制不可或缺。同时，习近平总书记指出，相比我国研发的强度，科技成果市场化转化水平仍偏低，这是亟待解决的内生性问题。唯有内外兼修，方能赢得战略主动。

国家知识产权局知识产权保护司原一级巡视员毛金生表示报告全面清晰、观点独到，对新时代中国创新体系建设极具指导意义。并就知识产权制度在美国国家创新体系中的作用，谈几点学习体会。第一，核心作用。知识产权制度是美国创新体系的基石，其核心作用体现在五个层面：一是激励创新投入，为高风险研发提供排他性权利与经济回报预期；二是促进技术扩散，通过《拜杜法案》等机制搭建从实验室走向市场的桥梁；三是优化资源配置，以明确归属规则降低交易成本，引导资本流向；四是保障战略利益，在国防高技术领域防止敏感技术外流并推动军民融合；五是支撑全球生态，通过TRIPS等国际条约构建全球保护网络，维持创新霸权。第二，机制体现。知识产权通过四大机制嵌入创新体系：权利归属与激励机制（如《拜杜法案》改变“谁出资谁拥有”规则，国防合同向承包商分配权利但保留政府介入权）；技术转移与扩散机制（大学技术转移办公室、联邦实验室技术转移联盟等连接学术界与产业界，促进形成创新集群）；市场交易与资本化机制（发达的知识产权交易市场及风险投资将专利组合作为估值核心）；政府干预与保障机制（联邦巡回上诉法院统一司法标准、政府采购与标准制定引导方向）。第三，案例实践。典型案例包括：航空航天军民融合，约80%国防技术转为民用；《拜杜法案》使联邦资助发明转化率从不足5%飙升，催生生物技术产业崛起；SEMATECH联盟明确知识产权共享规则，助力半导体产业复兴。第四，挑战与反思。当前，制度面临专利流氓恶意诉讼、过度保护阻碍后续创新、全球知识产权鸿沟加剧，以及应对AI等新技术时的制度滞后性等问题。第五，借鉴与启示。我国应把握精髓而非照搬形式：一是完善职务发明条例，落实“谁发明谁所有”原则，激发源头活力；二是政府从主导转向引导与服务，加强运营体系建设；三是培育市场化、专业化运营机构，打通科技-金融-产业循环；四是在战略领域构建高质量专利组合与标准必要专利战略；五是建立质量评估机制，动态调整制度，并积极参与全球治理，推动构建更加平衡包容的国际新秩序。

中国人民大学法学院副院长万勇教授认为，报告系统梳理了美国创新体系的历史脉络、主体功能、政策工具及典型案例，对我们理解美国创新机制、完善中国制度具有重要参考价值。结合报告中的知识产权政策内容，从知识产权保护、立法与司法角度分享两点体会。一、中美知识产权竞争态势。有观点认为中国知识产权法发展史即中美摩擦史，虽显片面但部分反映了历史。入世前争端以双边谈判为主；入世后在WTO框架下相对可控；2007年美国就中国知识产权措施违反国际条约在WTO起诉，体现多边法治路径。在特朗普首任期，焦点从盗版、假冒转向专利和商业秘密，尤其将商业秘密保护提升至新高度。这既表明中国创新生态的改善，也说明技术创新正成为两国竞争核心。值得关注的是，2026年美国专利商标局局长将美国专利商标局（USPTO）定位为“创新中央银行”，标志着专利制度正从激励创新工具，升维为国家竞争力的核心基础设施。二、美国知识产权立法与司法的创新促进路径及启示。结合报告中的三大产业，立法模式呈现明显差异。半导体产业方面，1984年美国制定全球首部《半导体芯片保护法》，在传统框架外创设新权利，明确以法律遏制日本电子产品进入美国市场。互联网产业方面，1998年《数字千年版权法》确立避风港规则，为互联网投资提供法律基础，被多国借鉴。人工智能领域则呈现不同路径：美国既无综合立法也无专门知产立法，主要依托《版权法》合理使用制度，通过司法个案探索训练数据合法性问题，保持制度弹性。反观欧盟2024年《人工智能法》从风险规制入手引入较重合规负担，客观上可能制约早期研发，这解释了为何硅谷而非欧洲成为创新中心，凸显法律环境的重要性。由此可获三点启示：一是立什么法。应立足本国产业特征，美国基于强大互联网产业采用开放式合理使用规则，欧盟则侧重于保护内容产业，两者制度选择截然不同。二是何时立法。立法并非越早越好，对于人工智能等争议性议题可先由司法探索，在个案中形成规则积累共识。三是怎么立法。可在标准型与规则型规范间权衡，前者赋予裁量空间，更适合不确定性高的技术情境，美国立法实践亦多倾向于此。中国未来完善知识产权制度，需立足产业实际，动态把握立法时机与规范形式，更好服务创新驱动发展。

北京大学经济学院教授王跃生基于世界经济与新制度经济学视角，分享对报告的评价，以及由报告引发的几点思考。一、报告选题切中当前大国科技竞争核心，非常及时。其主旨思想尤为值得肯定——避免将创新体系简化为“政府主导”或“市场主导”的二元对立，而是从政府、企业、大学、金融机构等多主体定位与互动关系出发，进行务实、现实的分析，结论具有切实的参考价值。二、引发的几点思考。第一，需要认真研究美国创新体系阶段转换的原因。报告有所分析，但尚不够深入和充分。第二，需要认真思考科技创新的源动力何在？常规时期、一般领域，企业响应市场号召是常态，创新方向来自对利润的追逐；而在战争、大国对抗等特定时期或战略必争领域，国家直接提出需求，企业、大学响应号召。需警惕将“政府主导”泛化为所有领域的通则。第三，需要探究美国创新体系长期领先的制度基础。二战以来美国持续领先，有其深层基础：如自由企业制度、相对独立的大学体系、市场化竞争环境、发达金融体系的风险承担机制。与此对照，欧洲科学基础深厚但创新落后，根本原因在于其 “非创新友好”的过度管制的制度环境。

中国农业再保险公司原首席投资官俞勇从金融与投资领域的实践者角度出发，表示报告不仅是对美国创新体系的全景式学术梳理，更为我们理解当前中美博弈提供了锐利的分析框架。从三个部分进行分享：整体评价、延伸思考与几点建议。一、报告的整体评价。报告兼具学术价值与政策意义，其最大贡献在于跳出表层描述，深入到制度设计与历史演进的底层逻辑，系统刻画了联邦政府、大学、企业、金融与统一市场五大主体的功能互动。尤为可贵的是，报告没有陷入盲目崇拜或简单否定的极端，而是冷静客观地指出美国创新体系面临的六大现实挑战，这种“既见优势又查隐患”的态度是研究中美创新体系应有的姿态。二、基于报告的延伸思考。第一，辩证看待国家主导与市场驱动。美国模式实为一种“战略的市场主义”：政府设定战略方向与制度框架（如国防需求牵引早期技术、《拜杜法案》铺路），但“如何做”完全交给市场。这套体系运转依赖深厚法治传统、成熟金融体系、高度流动的人才市场与容忍失败的文化土壤。后发国家易学“国家主导”之形，却难取“市场驱动”之神——这一认识对中国尤为关键，既要发挥举国体制优势，更要深化市场化改革，激发微观主体活力。第二，美国自我修正能力是否逼近极限？美国创新制度历史展现了强大的适应演化能力，但当前政治极化加剧、政策摇摆不定，正在侵蚀长期资本投入的信心。以国家安全为名的技术脱钩，虽短期起保护作用，长期却割裂全球网络、推高成本，甚至倒逼竞争对手自主创新，这套“适应性”或正逼近其历史极限。第三，中国的“不对称优势”与分层战略。我们拥有美国不具备的超大规模市场、完备工业体系与举国体制动员能力。关键在于分层构建、动态平衡：在“卡脖子”领域，集中力量攻克底层技术，构建自主可控的备份系统；在更广泛的商业领域，坚持高水平对外开放，主动融入全球创新网络。真正培育陪伴硬科技的“耐心资本”，需从考核机制、税收优惠、退出渠道进行系统性改革。三、几点建议。一是保持战略定力，避免“美国焦虑症”。既要重视美国制度的韧性，更要看到其深层危机。二是完善“有效市场+有为政府”的制度设计，尤其在基础研究到产业应用的转化阶段。三是把握人才流动窗口期，以开放姿态和宽松环境吸引全球顶尖人才。四是坚持安全边界内的最大化开放，积极参与全球科技治理。大国竞争的关键不在于谁更能遏制对手，而在于谁更能激发人民的创造力、回应人类共同挑战。创新的最终目的是增进人类福祉，只要坚守这一初心，我们有充分信心参与这场长期竞争。