2026年1月14日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第23期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。北京日报、凤凰网、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授赵勇主持。中国人民大学法学院教授、国家发展与战略研究院研究员张龑执笔报告《国家安全法体系演进史: 美国政府的四种面孔》。相关领域知名专家学者崔凡、黄阳华、江照信、李洪雷和刘亚伟联合解析。

第一单元由中国人民大学法学院教授、国家发展与战略研究院研究员张龑发布报告《国家安全法体系演进史: 美国政府的四种面孔》。

报告围绕以下几个方面内容展开：

一、民族国家建构期的国家安全法体系初创（1789-1945）

二、美苏冷战时期国家安全法律体系（1947-1991）

三、一超独霸时代的美国国家安全法体系（1990年代-2001）

四、 反恐为中心的美国国家安全法律的重塑与扩张（2001-2016）

五、“大国竞争”为中心的国家安全法 (2017年至今)

六、结论：美国国家安全法体系的总体观察：四副面孔的整体形象

七、总结

一、民族国家建构期的国家安全法体系初创（1789-1945）

美国《国家安全法》体系虽以1947年立法为里程碑，但“国家安全”一词在美国宪法及法律中并无明确定义，其发展历程呈现四大特征：一是危机驱动的被动应对（1789-1945）：从建国至二战，美国国家安全治理长期处于对紧迫威胁的被动回应，如1798年《外国人与煽动叛乱法》、内战时期的行政权扩张、一战期间的《间谍法》及“清晰而即刻的危险”司法原则，均以危机为契机，缺乏顶层设计。二是国家主义与帝国扩张双线并行：19世纪末至20世纪，美国国家安全的核心实为“保卫宪法合众国”，国家主义与对外扩张共同构成发展主线，而非单纯自由主义理念。三是战争催生制度演进：两次世界大战显著加速国家安全机构化进程。珍珠港事件暴露协调机制缺陷，促使罗斯福扩大行政权；最高法院在平林、是松等案中以“军事必要性”支持限制日裔公民自由，凸显司法在国家安全议题上的妥协倾向。四是三权制衡下的安全优先：面对重大威胁，行政、立法、司法三部门总体上倾向于保障国家安全，司法系统通过判例为政府限制公民权利提供合法性框架，但仍维持一定制衡。这段历史表明，美国国家安全体系并非自主建构，而是在危机中反复调试的产物。其经验与教训可为中国在复杂国际竞争中完善自身安全治理、维护国家利益提供重要参照。

二、美苏冷战时期国家安全法律体系（1947-1991）

第二章聚焦冷战时期（1947-1991年）美国国家安全法体系的演进，其核心特征是以苏联为头号威胁，通过“遏制战略”全面塑造安全体制，并逐步形成两种治理面孔：一是国家安全政府的制度化构建。1947年《国家安全法》确立了冷战安全架构的核心支柱：设立国防部、国家安全委员会（NSC）及中央情报局（CIA），其中CIA职能的模糊表述为其扩权留下空间。该法经多次修订（如1949年确立国防部、1953年赋予总统任命CIA副局长权力），推动形成了以庞大官僚体系为支撑的国家安全政府，成为执行遏制战略的常设机器。二是紧急状态权力的常态化与约束失灵。冷战期间总统紧急权力持续膨胀。1976年《国家紧急状态法》（NEA）试图规范紧急状态的宣布与终结程序，要求既有紧急状态两年内“休眠”。然而实践中国会鲜少动用否决权，总统延长紧急状态已成常态——近四十年来仅遭一次国会否决。统计显示，1980至2020年间总统命令约1/3涉及紧急状态，且平均持续时间超十年，反映国家紧急状态政府实质固化。综上，冷战时期美国安全治理呈现出双重面孔：一是:根据宪法与法律维护国家安全的宪制政府；二是依托紧急状态法律扩张的总统超常权力机制的国家紧急状态政府。两者共同凸显了危机驱动下美国安全体制“法制化”与“权力集中化”的共生矛盾。

三、一超独霸时代的美国国家安全法体系（1990年代-2001）

第三章聚焦冷战后至“9·11”前的过渡阶段（1990年代至2001年）。随着苏联解体，美国进入“一超独霸”的平缓时期，国家安全体系未出现革命性变革，呈现渐进调整态势，主要有以下特征：一是安全内涵扩展：国家安全不再局限于军事与政治领域，逐步向经济、信息及关键基础设施保护延伸。1991年《国家安全教育法》旨在通过外语与国际研究培养专业人才，体现对区域与文化深层认知的重视。二是行政权力强化：克林顿政府将“国家安全指令”更名为“总统决策指令”，使总统紧急状态权力的行使更为集中与便利，延续了行政单边主义倾向。三是司法监督有限：尽管存在《外国人情报监视法》及专门法院的监督机制，司法系统对情报机构的制约仍较为宽松，总体上延续了“安全优先”的传统立场。此阶段美国国家安全治理呈现三大面孔——宪制政府、国家安全政府与紧急状态政府——的初步融合，体系演进体现为渐进主义调整、安全范畴拓宽以及透明度与保密性再平衡的持续博弈。整体而言，这一时期为后续反恐时代的制度激变埋下了伏笔。

四、反恐为中心的美国国家安全法律的重塑与扩张（2001-2016）

第四章聚焦“9·11”事件至2016年的反恐时代。这场史无前例的本土袭击推动美国国家安全范式发生根本转向：从传统的事后应对转为“预防为中心”，行政权力空前扩张，引发宪制政府与国家安全政府之间的激烈博弈。关键立法《美国爱国者法案》（2001年）迅速出台，其核心在于打破执法与情报壁垒，授权政府大规模监控（如第215条）。随后成立的国土安全部整合22个机构，强化危机应对能力。尽管法案包含“日落条款”，但多数权力通过后续立法（如2005年《再授权法》）被延长甚至永久化。2008年《外国情报监视法》修正案第702条更成为“棱镜计划”的法律基石。斯诺登事件曝光大规模监控后，司法系统（如第二巡回法院）裁定部分计划违法，推动国会通过2015年《美国自由法案》，体现宪制制衡。同时，网络安全崛起为新焦点，2014-2015年相关立法标志着安全范畴向数字领域延伸。此阶段凸显“恐惧驱动”下的权力扩张与制度回调：一方面反恐需求催生监控国家；另一方面法律与司法努力约束越权，在安全与自由的拉锯中艰难寻衡。

五、“大国竞争”为中心的国家安全法 (2017年至今)

第五章聚焦2016年至今以“大国竞争”为核心的国家安全体系演进。斯诺登事件余波未平，美国于2018年重拾冷战思维，将战略重心转向与中国的长期竞争，同时应对网络、人工智能等新兴技术带来的安全挑战。此阶段立法与行政手段并行：一方面，关键情报监控权力（如《外国情报监视法》条款）持续延长；另一方面，以总统行政令为代表的灵活机制在网络安全等新兴领域发挥主导作用，如拜登在solarwinds网络攻击事件后发布的行政令，快速强化供应链安全与威胁响应。安全范畴进一步扩展至技术、经济与供应链领域。2018年《云法案》扩大对科技公司海外数据的管辖，体现数据主权竞争。国家安全与公民自由的张力持续存在，《美国自由法案》与《爱国者法案》之间的制衡仍是焦点。总体而言，这十年呈现出安全概念泛化、技术竞争安全化及行政权力优先三大趋势，反映美国在传统监控权力延续中，积极塑造以科技遏制为核心的新型大国竞争防线。

六、结论：美国国家安全法体系的总体观察：四副面孔的整体形象

美国国家安全法律体系历经数百年演进，呈现三层治理结构：一是三种治理面孔。宪制政府：基于宪法框架，强调法律约束与公民权利，是制度“合宪性”的象征。国家安全政府：以1947年《国家安全法》为基石，构建庞大安全官僚体系（如国防部、CIA），形成常态化的“安全优先”逻辑。国家紧急状态政府：依托总统紧急权力，可暂时超越宪法约束，排除司法审查，成为应对危机的超法律工具。二是体系特征与动因。战争基因：安全立法深植于“战争建国”历史，宪法“共同防卫”条款为安全扩张提供依据，法律严密且刑罚严苛。安全泛化：从军事防御扩展至技术、经济、供应链等领域，对华竞争推动“紧急状态”常态化（如2019年起多项对华紧急状态令）。灵活双轨：体系兼具法制内规范与法制外应急能力，形成“依法行事”与“摆脱教条”并存的实用主义模式。最后是当前态势。在大国竞争时代，美国以“全政府”方式对华实施科技与经济遏制，2020年版“紧急状态政府”成为针对中国的长期法律工具。法律体系与年度安全战略报告相互补充，共同塑造其霸权护持的弹性机制。

论坛第二单元，各位专家围绕相关议题和报告内容进行深入讨论。

对外经济贸易大学国际经贸学院教授、中国世界贸易组织研究会首席专家崔凡表示，美国国家安全法律体系呈现“表里不一”的双重逻辑：表层在宪法框架内运作，实则通过立法向行政系统集中权力，侵蚀国会传统职权，形成维护特定利益集团的“深层政府”政治过程。在国际层面，美国在冷战后一度奉行“遵法主义与安全例外并存”的策略：既主导建立WTO等多边规则体系约束他国，又通过安全例外条款保留“自裁定”权利。当国际司法质疑其单边主义（如WTO上诉机构），美国便破坏规则执行机制，体现其对国际法的工具主义态度。中国的反向制衡（如稀土管制与域外管辖对等原则）迫使美国就安全议题展开谈判，但“国家安全边界”界定仍悬而未决。美国以“公共产品论”将贸易、货币、安全体系一体化，要求他国分担霸权成本，加剧全球体系紧张。中国提出共同、综合、可持续的安全观，为全球南方提供替代方案，但需完成从理念到制度转化的“惊险一跃”。未来关键在于界定安全合理边界、修复多边机制、探索大国共存路径，推动建立更具包容性的全球安全新范式。

中国人民大学和平与发展学院副院长黄阳华教授认为，美国国家安全体系展现的“四副面孔”（宪制、国家安全、紧急状态、霸权政府）揭示了其深层的国家利益导向、工具主义与实用主义内核，而非表面的自由宪政神话。从美国经济史看，“自由主义”仅是短暂插曲，美国经济政策始终是服务国家战略目标的工具，保护主义、单边主义才是贯穿其崛起历程的主线。综合安全立法与经济政策史，全面认识美国不要听其言，而是要观其行。当前美国安全战略的核心是“一个不变、三个变化”。不变的是坚持“美国优先”，并将经济、科技竞争全面泛安全化，以国家安全之名行产业保护与科技遏制之实。变化体现在三方面：从价值观叙事转向现实利益算计；从全面遏制中国转向经济科技实力长期竞争；从单边承担全球安全成本转向要求其盟伴分摊更多安全成本。近期美国对委内瑞拉的行动，凸显了其行政权力的极度扩张——总统可绕开国会对外用武，以“国家紧急状态”冻结他国资产。中国的应对之策应系统化：以经济、科技与综合国力全面提升，应对美国霸权；提前做好应对美国贸易限制、产业链供应链重构、科技封锁、第三国本地化生产审查体系建设等准备；在不同区域因地制宜构建应对美国霸权的国际统一战线。

山东大学法学院教授，香港中文大学名誉研究员江照信表示，美国国家安全法律体系是一个宽泛且不断演进的复杂系统，其核心特征是通过“不定义国家安全”的方式，实现安全概念的持续泛化，为行政权力扩张提供便利。总体上，中国需要注意美国以国家不安全的名义所构建的大国家安全观，以不定义国家安全的方式所制造的宽泛的大国家安全法律体系，以国家紧急状态为基础所形成的大国家安全政府。 具体而言，国会立法如《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》在事实上不断强化总统权力，排除司法审查，形成行政“合法化集权”，使外交事务很大程度上“国家安全化”而缺乏法律约束。自 2017 年以来，美国国安法的发展已进入以对抗中国崛起为中心的第五阶段，展现出全方位、制度化、跨党派的对华竞争态势：总统主要职能转向“反中国崛起”；通过多项行政命令构建常态化对华紧急状态法律架构；联邦与各州议会形成激进的对华立法攻势；两党在对华问题上形成“共识政府”；司法系统则呈现“橡皮图章化”，放弃有效制衡。面对这一系统化挑战，中国必须确立“总体国家安全法治观”，从体系对抗高度统筹应对。

中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记李洪雷研究员认为，报告提出的美国政府具有 “四副面孔”（宪制政府、国家安全政府、紧急状态政府、霸权政府）的命题，既具有历史穿透力，也具有现实解释力。这四副面孔并非彼此替代，而是层层叠加、相互渗透，同时也存在内在张力和冲突，共同构成了一个适应性极强、具有极大弹性的权力运作复合体。近期动态验证了这一框架：新版《国家安全战略》将“经济安全”核心化，是“国家安全政府”与“霸权政府”面孔的合流；特朗普援引《国际紧急状态经济权力法》加征关税引发诉讼，凸显“国家紧急状态政府”与“宪制政府”的激烈冲突；2026年美军抓捕马杜罗，则是“霸权政府”面孔将国内法凌驾于国际法的极端展现。中国应构建兼具韧性、定力与道义的现代化治理体系：核心理念上统筹安全与发展，避免国家安全过度泛化陷阱；制度上以“整体政府”应对混合博弈，完善危机与常态双轨法治；对外坚定捍卫多边主义，积极引领新兴领域规则制定，贡献更具包容性的治理智慧。

美国卡特中心中国事务高级顾问刘亚伟表示，对美国国家安全法律体系演进的研究具有重要价值，它提供了理解美国内外行为的崭新框架，也促使我们反思中国自身安全理念从“对内革命”到“内外统筹”的变迁。尽管报告提出的“四副面孔”框架具有启发性，但应明确一个核心前提：美国根本上是一个宪政国家。其安全体系的所有演进，最终都需在宪法框架下接受检验。因此，研究应更聚焦于宪政架构下，美国政府如何以“国家安全”之名扩张权力、干预经济、克减权利，以及美国社会包括州政府、媒体和公民社会如何对此进行抵制与纠偏的动态互动过程。这一演进由重大创伤事件、关键人物决策及理念变迁三种力量共同驱动。当前两党在“中国威胁”认知上的共识，正是驱动其对华安全行动的关键意识形态基础。基于此，应超越“四种面孔”，聚焦权力互动与制衡过程；更精准界定作为规则化官僚体系的“深层国家” 的复杂角色，它构成对激进政治行为的潜在过滤。理性审视对美“模仿”与自主创新，借鉴美国经验需坚持批判性与选择性，必须警惕其“泛安全化”的负面教训。中国安全法治建设的核心是统筹发展与安全，避免损害长远发展活力。善用美国法律体系维权，面对“法律战”，中国政府和实体应更主动地研究并运用美国法律程序与判例，通过诉讼等方式维护海外合法权益。把握对美博弈的复杂性，超越“反华总统”的简单标签，认识到美国对华战略竞争的结构性与其执政者战术灵活性并存。探索构建“中美共同安全”路径。需洞悉美国机理，也识别其内部张力；善学其长，更坚定走自己的路；敢于斗争维护核心利益，也敏于寻找共同安全交集，以务实合作积累互信，为驾驭至关重要的中美关系贡献理性与力量。