网约车作为分享经济的重要形式，如何处理好其与出租车之间的竞争合作关系，体现了城市政府管理的智慧与能力，是需要审慎对待的。应强化政府对网约车的包容审慎监管立场，并加强利益相关者的协同治理。

以网约车为代表的分享经济创新了商业模式，改善了用户服务体验，并创造了新型就业，在得到中央政府肯定的同时，也受到地方政府的严苛监管。为什么各地政府会对新兴经济采取不同的态度并使用不同的政策？通过系统收集和实证分析了中国近300个地级以上城市政府出台的网约车监管政策。我们发现地方政府对网约车监管存在多重动机，这在很大程度上塑造了地方政府的政策选择和监管风格。这些研究发现有助于我们理解政府对分享经济的监管立场，并为推进分享经济发展提供了政策建议。

地方政府对网约车监管存在多重动机

各地网约车监管政策差别很大，那么什么因素会影响对网约车的包容度？综合已有研究，我们认为出租车行业的抗争压力、公共交通发展状况、交通拥堵状况、失业率、空气污染、行政级别等是值得关注的关键因素。我们系统收集了这些方面的数据，并利用回归模型进行定量分析，得出如下结论。

1、如果来自当地出租车行业的抗争压力较大（比如出租车司机罢运），那么地方政府会迫于压力而对网约车“重拳出击”。从一些城市的情况来看也的确如此，即出租车司机罢运后，当地交通管理部门会严查网约车以有所“交代”。分析显示，这一预测的确得到了验证，即出租车行业的施压会使政府倾向于更严格地监管网约车。

2、根据预测，如果当地公共交通发展状况较好，那么新增网约车的需求不大，且会反过来影响公共交通工具的使用，则网约车监管政策会趋严。我们将人均城市道路面积、每万人公共汽电车辆数、每万人轨道交通里程数、每万人出租汽车数合并为一个综合指数，反映城市公共交通发展水平。结果表明，公共交通发展得越好，城市越有可能对网约车平台公司提出更高的要求，但是并不会影响城市对网约车车辆的要求。

3、根据预测，网约车的大量涌入，特别是邻近城市车辆的加入，会加剧城市交通拥堵状况。因此，在交通拥堵严重的城市，进一步发展网约车的意愿不强，并会加强对网约车的监管。我们使用高德地图发布的高峰期延迟指数来衡量交通拥堵情况，结果显示交通拥堵不是影响网约车监管政策的关键因素。

4、根据预测，网约车创造了大量新型就业岗位，所以在失业率较高的城市，发展网约车的需求较大，放宽网约车准入门槛的可能性较大。结果显示，失业率较高的城市对网约车车辆也提出了较高的要求，但是却不影响驾驶员的进入门槛。

5、根据预测，大量网约车进入城市道路，会造成较为严重的空气污染。因此，在空气质量较差的城市，往往更倾向于对网约车说“不”。结果表明，空气污染严重的城市更倾向于设立较高的网约车驾驶员门槛。

6、根据预测，城市的行政级别越高（如直辖市或副省级城市），作为区域中心城市的辐射带动效应越大，越有可能采取更加严格的监管政策，避免邻近城市的车辆和驾驶员进入本地市场。结果显示，行政级别较高的城市会对网约车驾驶员提出较高的要求。

上述分析表明，地方政府对网约车监管存在多重动机，这在很大程度上塑造了地方政府的政策选择和监管风格。研究表明网约车的监管政策本身及其影响因素都是复杂和多重的。网约车既可能推动共享出行、创造新型就业，也可能激化出租车行业利益冲突、导致交通拥堵和空气污染，而这些结果之间又是相互矛盾的，使地方政府难以抉择，而不得不在这些因素之间取舍和权衡。各地网约车监管政策的殊异和趋同，同上述不同动机的共同演变有关。

促进政府对分享经济的包容审慎监管

网约车、无人驾驶汽车、区块链、物联网等科技都属于典型的“新兴破坏性技术”，带有很强的“两面性”。一方面，这些新兴科技代表了创新的前沿，为经济增长和生活改善创造了无限可能；另一方面，这些科技又带有破坏性，并对政府和社会提出了严峻的治理挑战。我们的研究以网约车为例，分析了当前各地政府的监管政策及其背后的诱因，并探讨了政府如何监管新兴破坏性科技。我们的研究表明，当前各地网约车监管政策仍然存在过于严苛和门槛过高的问题，不利于网约车的合规化运营、公平竞争和健康发展。究其原因，各地政府出于保护地方市场、维护在位企业利益和便于监管等因素，选择对网约车采取严苛的监管政策。为此，我们提出如下政策建议，促进网约车等分享经济的包容审慎监管。

首先，强化对网约车的包容审慎监管立场，纠正各地网约车监管政策的错误导向和不当规定，并加强利益相关者的协同治理。研究显示，除了少数城市在逐步放宽网约车的准入门槛，过去一年修订网约车监管政策并放宽网约车进入门槛的城市屈指可数，而相当数量的城市监管政策有进一步趋紧的迹象，这使网约车的合规化难度较大。如果监管部门仍然延续和固守传统监管模式，那么网约车行业将举步维艰，甚至可能会扼杀这一新兴经济形态。这意味着中央政府应进一步强化对网约车的包容审慎监管立场，纠正各地网约车监管政策的错误导向和不当规定。同时，行业内也应尽可能地吸收各类利益相关者的参与，使网约车平台公司、驾驶员、乘客、媒体、专家学者等都能参与到网约车行业的共享共治之中。过去一段时间，网约车平台公司普遍认识到野蛮发展的后果，并开始配合政府部门整改和提升。与此同时，驾驶员同网约车平台公司的关系不对等，明显处于谈判劣势，劳动权益得不到有效保障。这意味着网约车平台公司应汲取教训，更好地配合政府部门监管平台内的车辆和驾驶员，并推动网约车行业的多主体参与和协同治理。此外，来自公众和媒体的参与和监督，也有助于使网约车发展回归理性。一些城市在发布网约车监管政策前进行听证会和征求意见，直接或间接推动了监管政策的修订和完善。

其次，合理摆正出租车和网约车的关系，加快出租车的转型，并推动二者的融合发展。研究显示出租车行业的集体抵制和抗争威胁，在很大程度上形塑了网约车监管政策的走向，使地方政府不得不采取趋紧的监管立场。出租车和网约车就像天平的两头，政府不得不平衡二者的关系。在出租车行业的利益壕堑效应和集体行动能力较强的情况下，天平便偏向出租车行业，这使网约车长期得不到公平公正的竞争地位。我们同各地出租车司机的访谈表明，他们对出租车管理公司的管理模式诟病已久，并热切希望出租车行业改革可以得到进一步推动。比如，出租车管理公司长期以来经营“一本万利”的生意，但却大量占用政府的补贴资源，而驾驶员则得不到应有的工作福利保障。而网约车的加入有力加速了出租车行业的改革，为出租车行业改革带来了一线生机。比如，在南京等地出现大面积出租车退租现象，首汽等出租车公司成功转型为网约车平台公司。为此，应加快出租车行业的改革，推动出租车的网约车化，避免出租车行业成为挟持交通出行行业发展的抵制力量。值得注意的是，政府不应为出租车设立垄断经营的安全区，而刻意差别化发展网约车。这既不利于整个交通出行行业的健康发展，也会导致出租车行业得不到彻底改革。只有摆正出租车和网约车的关系，加快出租车的转型，方能有力推动出租车行业改革，使网约车能够同传统巡游出租车可以同台公平竞争，并最终实现二者的融合发展。

最后，创新政府监管技术和手段，使政府监管更好地适应交通运输新业态的发展需求。随着大数据和人工智能等技术的广泛应用，政府可以使用的监管技术和手段也日新月异。对于网约车这样的交通运输新业态，不应照搬传统的监管技术和手段，特别是要减少使用落后、过时和无效的监管方式。比如，一些城市为网约车设定配额制，采取刚性和硬性的规定，这可能就有违智慧监管的基本原则。网约车的灵魂恰恰就在于可以根据实时动态的供需关系而灵活调整车辆的供给，并通过动态价格机制优化不同地区和时段的供需关系。照搬出租车监管的配额制，对网约车的供给数量予以规定，显然背离了交通运输新业态的发展需求。此外，中央和省级政府应及时总结和推广优秀的网约车监管政策，使越来越多的城市可以包容审慎地监管网约车。我们的研究发现的一个有趣现象是，省级政府在网约车监管政策执行过程中存在明显的缺位。尽管一些省份出台了出租车改革政策，但是却少有省份出台网约车监管政策。虽然同一省份的城市出台的网约车监管政策有趋同迹象，但这主要是出于城市之间的学习和模仿，而同省级政府的统一监督关系不大。中央和省级政府应吸取各地网约车监管政策的优秀做法和最佳实践，并推动其在更多的城市推广和普及，使监管政策更好地适应网约车业态的发展。

（作者：马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员；李延伟，南京师范大学公共管理学院副教授）

文章原载于社会科学报第1652期第3版