近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》），为加快建立可持续的城市更新模式、推动城市高质量发展指明方向。为此，记者专访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、城市更新研究中心副主任肖超伟，就城市更新行动中的关键问题进行深入探讨。

重塑城市治理的逻辑

记者：当前我国城市发展面临哪些深层次矛盾，如何推动城市更新工作从“增量扩张”转向“更新提质”？

肖超伟：过去，我国城市在快速发展中取得显著成就，但也积累了不少问题。传统发展模式下，地方政府过度依赖土地财政，通过郊区增量土地开发推动城市外延式扩张。然而，这种路径已难以适应高质量发展要求。如今，城市中心区域的老旧小区、商业街区及公共服务设施普遍存在功能滞后、空间品质下降、生态承载力不足、智能化水平偏低等问题。这些问题不仅影响了居民生活环境，还加剧了城市空间结构的失衡。所以，推动城市从“增量扩张”转向“更新提质”迫在眉睫。

此次提出建设“好房子、好小区、好社区、好城区”的模式，正是以“人”的需求为核心。“好房子”是基础，它不仅要满足抗震防火等安全底线，更要提升空间舒适性与智能化水平，让居民住得安心、舒心。“好小区”是延伸，通过优化公共空间、完善服务设施，让居住单元从单纯的“物理容器”转变为“生活共同体”，增强居民的归属感。“好社区”是关键纽带，以“15分钟生活圈”为抓手，统筹教育、医疗、养老等公共服务供给，同时激发居民参与治理的内生动力，实现空间提质与人文关怀的融合。“好城区”则是顶层目标，要求在更大尺度上统筹空间布局优化，把城市当作有机生命体来对待。这四个层次层层递进，重塑了城市治理逻辑，最终让城市发展成果切实惠及人民群众，实现可持续发展。

八项任务的内在逻辑与协同路径

记者：《意见》提出的八项城市更新任务，它们之间存在怎样的内在逻辑，又该如何协同推进？

肖超伟：这八项任务——加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化，始终以“以人为本”为核心，体现了人民城市的发展理念。

从逻辑链条来看，既有建筑改造和老旧小区整治是基础工作，直接关系到居民的居住安全与民生福祉，解决的是老百姓最基本的生活需求问题。完整社区建设在此基础上，通过完善公共服务设施，如增设社区食堂、便民超市、健身场所等，大大提升了基层单元的生活便利性，让居民在家门口就能享受到优质服务。老旧街区、厂区更新和城市功能完善则从片区层面出发，优化空间布局，引入新的产业业态，激活经济动能，让城市空间焕发新活力。基础设施改造与生态修复是保障城市运行韧性和可持续性的关键，良好的基础设施和生态环境是城市健康发展的根基。而历史文化保护贯穿始终，它维系着城市的精神内核，让城市在发展过程中保留独特的文化记忆。

要协同推进这些任务，地方政府必须加强城市更新工作的体检评估和统筹规划，打破部门之间的壁垒。比如，在推进老旧小区改造时，需要住建部门、规划部门、民政部门等协同合作，住建部门负责房屋改造，规划部门优化小区及周边空间布局，民政部门完善养老等公共服务设施。只有形成政策合力，各项任务才能目标一致、共同发力，实现城市整体功能和品质的系统性提升。

构建多元化投融资的长效支撑机制

记者：城市更新资金投入大、周期长，《意见》构建的多元化投融资机制将如何发挥作用？

肖超伟：多元化投融资机制的核心就是为城市更新提供稳定、可持续的资金保障。《意见》构建的“财政引导-金融创新-社会参与”融资体系具有三重支撑作用。

中央财政资金和超长期特别国债将重点支持基础设施升级、管网改造、生态修复等公益性项目。这些项目关系到城市的安全运行和生态环境改善，但经济效益不明显，需要政府财政资金发挥引导作用，筑牢城市发展的基础。

金融机构的信贷创新和市场化工具则能撬动社会资本参与商业性项目。比如，金融机构可以创新推出城市更新专项贷款，为商业街区改造、老旧厂区产业升级等项目提供资金支持。通过这些创新金融工具吸引长期资本投入，能有效避免项目因资金断裂而停滞，激活市场活力。

特别要强调的是社会力量的深度参与，这是实现可持续运营的关键。鼓励业主自拆自建、自主更新，引导居民以资金或产权入股等方式参与社区改造，这种模式将居民短期利益与项目长期收益紧密结合。比如，在某老旧小区改造中，居民以产权入股的方式参与，小区改造完成后，通过商业设施运营产生收益，居民可以获得分红。这样一来，不仅降低了政府财政压力，还激发了群众的主体意识，形成共建共治共享的良性机制，确保后续管理责任的落实，实现“谁投入、谁受益”的可持续循环。

全周期管理的实施路径

记者：《意见》强调树立全周期管理意识，具体该如何实施？

肖超伟：尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，对确保城市更新的系统性、整体性和协调性至关重要。具体实施可以从四个方面着手。

第一是动态体检，建立“年度体检+季度监测”机制。就像给城市定期做全面检查和日常健康监测一样，通过专业评估和数据分析，及时发现城市存在的问题，做到早发现早处置，避免问题积累恶化。

第二是精准规划，推行“专项规划-片区策划-项目方案”三级传导。专项规划从宏观层面确定城市更新的总体目标和方向，片区策划结合区域特点细化更新策略，项目方案则具体落实到每个更新项目。这样确保各个层面的规划相互衔接、空间协同，避免盲目建设和资源浪费。

第三是智慧治理，搭建“城市信息模型（CIM）”平台。利用CIM平台整合城市的各类空间信息，通过可视化的方式呈现城市现状和更新规划。借助这个平台，城市管理者可以更科学地进行决策，提高城市更新的效率和质量。

第四是长效运营，建立“建设-运营-评估”闭环。在城市更新项目建设完成后，不能忽视后续的运营管理。通过定期评估项目的运营效果，及时发现问题并进行优化调整，避免“重建轻管”，确保改造成果能够长期发挥效益。

历史文化保护的创新范式

记者：在城市更新中，如何平衡历史文化保护与城市发展的关系？

肖超伟：文化传承是城市更新的精神底色。在城市更新过程中，一方面要坚守保护底线，通过立法和规划明确历史街巷、建筑的保护要求，坚决避免大拆大建。比如，对于具有历史价值的古建筑，要制定详细的保护方案，严格按照保护要求进行修缮和维护。

另一方面，要创新活化利用方式。在保留传统风貌的基础上，赋予老空间新功能，使其融入现代生活。例如，将一些闲置的历史建筑改造为社区文化中心，举办文化展览、艺术活动；或者改造成创意工坊，吸引文创企业入驻，既留住了乡愁记忆，又激发了城市活力。

同时，更新过程中应充分听取居民意见，让公众成为文化传承的参与者而非旁观者。可以通过召开居民座谈会、开展问卷调查等方式，了解居民对历史文化保护和利用的想法和建议。唯有将历史文脉融入城市功能提升和社区治理中，才能让文化认同转化为凝聚人心的力量，实现“城市有变化、居民有温暖、文脉有传承”。

此外，城市更新还需要回应青年人与新市民的迫切需求。青年人是城市活力的源泉，他们能否安居乐业直接关乎城市的未来竞争力。在推进城市更新建设过程中，要重点增加保障性租赁住房的供给。可以通过存量房源改造、闲置资产盘活等方式，为青年群体提供租金可负担、通勤更便利的居住选择，帮助年轻人、新市民扎根城市，真正实现“住得下、留得住、有尊严”，让城市更新与青年发展同频共振，为我国高质量发展注入可持续的活力与动能。

原文链接：[中宏网]肖超伟：城市更新怎么干？专家详解资金、规划、文化保护等关键问题