何为预付款保函

预付款保函(advance payment guarantee)，简单地说，就是提前支付合同款项的保证，也有人称之为还款保函。它一般是指银行对承包人进行担保的一种方式，即发包人向承包人提前支付款项的一个保证。具体说来，首先是承包人向银行申请开出符合业务要求的预付款保函,承包人基于预付款保函向发包人提出预付款要求；其次是发包人基于承包人的预付款保函向承包人提前支付合同款项；最后是如果承包人收到预付款后,但并未按照合同执行或未按时供货或者施工，发包人可向出具保函的银行提出索赔，并由银行向其返还该预付款。

与预付款保函有较多相似之处的是履约保函，但二者也有明显区别。履约保函的主要目的在于确保承包人能够按质、按量、按时履行合同，是站在发包人的角度来约束承包人的，所以，履约保函的保额一般较高，出具保函的既可以是银行，也可以是其他担保人；而预付款保函则具有双向性，一方面站在承包人的角度，实现获得预付款项的权利，另一方面，也站在发包人的角度，确保合同的实际履行。所以，预付款保函保额较低或仅限于预付款的数额，出具保函的一般为承包人基本账户银行。实践中，预付款保函主要在国际贸易合同、工程建设合同中应用得较为广泛。

为什么政府采购可以试行预付款保函

那么，我国政府采购领域是否可以尝试运用预付款保函呢？答案是肯定的。

首先，预付款保函制度的实施有助于减轻企业负担，激活企业的市场活力。众所周知，我国政府采购项目一般都是由中标企业先提供货物、服务和进行工程建设，等合同履行完毕后才支付货款。这对于一般企业，尤其是小微企业而言是一个沉重的负担。在没有任何合同款项支持的情况下先履行合同义务，不仅要投入人力、物力，最难的莫过于垫付大量资金。而如果合同期较长，一般企业则难以承受财务的压力，并将引发一系列问题。为此，政府采购领域要真正落实党的十八大以来提出的“减轻企业负担”“大众创新、万众创业”“激活企业创新能力”要求，试行预付款保函制度是一个有效举措。

其次，推行预付款保函制度也是服务型政府和合同式治理的应有之义。服务型政府要基于人民的利益出发，服务于各类市场主体。而政府向市场主体购买货物、服务是一种合同式治理的过程，也是和市场主体共同签订的双方平等的合同行为。而实践中，中标企业“先干活后拿钱”的事实，显然与政府采购合同双方权利义务平等的要求不一致。这种不平等的地位不仅不利于合同的履行，也加剧了双方的紧张关系，更是给政府部门滥用权力、中标企业行贿提供了机会。为改变这种不平等的地位，从推行预付款保函做起是一个很好的选择。

最后，实行预付款保函制度有助于推动政府支出制度的进一步变革。一直以来，我国政府财政支出制度都在不断地根据现实进行改革。客观地说，这些改革主要针对政府内部的支出控制，尤其是近年来的国库集中支付、清理小金库、公务卡等都收到很好效果。而预付款保函制度作为政府财政支出中对市场主体的举措，将是一个尝试和创新。如果能通过预付款保函制度的实施，持续改进政府采购活动中对中标企业金融服务的方式，如试行中标合同书融资优先制、银行担保制等，必将进一步激活中小企业的创新能力，同时进一步推进财政支出制度的服务型导向。

预付款保函实施的风险与防控

在政府采购中试行预付款保函制度毕竟是一个新的尝试，为此，应高度重视评估、识别和控制风险，以确保新的措施平稳展开。一般而言，初期实施，可以考虑先行试点，并严格控制出具保函的机构仅限于银行，以做到风险可控、财政损失可追。随着试点的铺开，可以尝试预付款保函、合同履约保函同时实施，逐步放开出具保函的主体资格，同时与全国范围内建立统一的政府采购信用体系相结合。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

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