土地制度改革是目前中国经济体制改革与新型城镇化的一个核心议题。台湾土地制度对台湾的都市发展与经济繁荣起到了至关重要的作用，其土地制度设计，尤其是区段征收、农地重划等措施对未来中国城镇化与农业发展中进行的农地转非和农地整理具有重要的意义。
为此，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办、新华社瞭望智库“土地国策30人论坛”协办的公共政策评论——“台湾土地制度及其对大陆土地改革借鉴” 于3月31日下午在人民大学国学馆召开。
出席本次会议的主要嘉宾有：台湾政治大学地政系博士、台湾土地问题专家庄谷中；国务院发展研究中心农村部副部长、研究员刘守英；著名土地问题专家、国土资源部原规划司司长郑振源；中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授陶然；新华社瞭望智库研究总监史晨。本次会议由陶然教授主持。
庄谷中为大家介绍了台湾土地制度的发展脉络及三大特点。他认为，台湾土地制度的基础是平均地权。台湾土地制度特色包括：第一、土地增值归国有。土地所有权人在每年11月份交税，根据自报地价进行收税。第二、严格执行土地管制。台湾地区最高的土地管制规则叫做综合开发计划，综合开发计划下面有区域计划及都市计划。第三、温和的征地方式。台湾征地主要有三种方式——重划、区段征收和非都市土地使用分区变更。区域发展必须通过区段征收或者市地重划让利益共享。
接着，与会嘉宾就台湾土地制度及当前大陆城镇化发展等重要议题进行了深入的探讨。刘守英认为，不论是市地重划还是区段征收，台湾土地增值收益分配能否真正做到涨价归公，还存在疑问。郑振源认为台湾的土地银行在避免土地流转中的非农化现象和土地利用细碎化问题值得借鉴。陶然比照台湾与大陆，发现台湾在工业区开发过程中，政府与资本结合紧密，引发了一些社会矛盾，但在操作层面，台湾在利益分配和征收方式上更加温和。史晨就区段征收、城市外扩等热点问题与其他嘉宾进行了交流，他认为台北在城市规划中，综合考虑人口、经济水平、经济结构、公共服务等因素的做法值得大陆借鉴。
嘉宾观点纪要：
庄谷中（台湾土地专家）：台湾土地制度三个特色
台湾土地制度，最基本的依据，是孙中山先生在1906年时提出的平均地权的概念。在社会发展过程中，核定天下地价，其现有之地价，属原主所有，其革命后社会改良进步之增价则归于国家，为国民所共享。台湾土地制度特色，主要可以归纳为三点，一是土地增值归国有；二是土地管制很严格；三是土地征收要温和。
第一、土地增值归国有。主要分为两种。第一个是地价税，地价税是土地持有税，土地所有权人在每年11月份交税。根据自报地价进行收税。第二种是土地增值税，即非因地区投入劳力资本获得的增值，土地增值税税基如何计算？例如，一块土地价值市值1000台币，土地转移的时候增长到1500台币，其中， 1500减去1000的差额乘上累进税率。假设1979年地主取得之后到了1986年再转移的时候，公告现值是5000台币，就是5000减1500，当中差额征税增值税。假设第一次转移的时候没有增值税，第二次移转时候，就是5000台币减去1000台币征增值税。土地增值永远包含两个方面，第一个是地主投入劳力资本的增值，地主也是有贡献，另外一部分是因为社会发展，人口的聚集，公共设施的完备造成增值，这部分就不是地主的贡献。所以，如何识别哪一部分是地主贡献，哪一部分是社会贡献，在一定程度上，是无法区分的。所以，台湾采用累进税率去做区分。
第二、严格执行土地管制。台湾地区的土地管制，最高的管制规则叫做综合开发计划。综合开发计划下面就是区域计划；都市计划管辖的土地叫做都市土地，台湾的都市土地和非都市土地就是和区域计划法和都市计划法区分的。
都市土地规划首先以25年为计划目标年，规划包括市镇计划、乡街计划、以及特定区计划。市镇计划的地区包括台北市、高雄市、省会、市，县政府所在地，以及下属镇。省下面是县，县下面是乡。乡街计划包括乡公所，乡一级是台湾基层的单位，或者是这个地区尽管并非乡也并非镇，但只要经济条件达到一定水平，人口达到一定数量，就可以制定乡街计划。特区是指政府认为其在经济发展上有前景，就可划为特定区。比如高速公路交流道的特定区，都市计划必须包括地理、社会、环境等等，还要计算人口成长，还要规划住宅、工业、商业配置，还要有计划图，都市计划和计划书分两种。
第三、温和的征地方式。台湾征地主要有三种方式，一个是市地重划，一个是区段征收，一个是非都市土地使用分区变更。重划就是江都市计划内农业区土地变更为其他分区。台湾有规定，区域发展必须通过区段征收或者市地重划让利益共享。将一定区域内各式各样的面积狭小、地块不整的区块通过交换分合方式，重新分配予原有所有权人的一种综合性土地改良措施。
区段征收就是一定区域内政府可以将一定区域内土地全部征收之后再重新分配，这一部分由土地所有人取回，另外一部分就是政府做公共建设。区段征收程序上和市地重划类似，差别在于市地重划民众可以主动做，区段征收必须由政府主导，此外，区段征收一定要有一个具体的开发目标，才能做区段征收。与市地重划相比，区段征收也有其自身特点。区段征收原则上是征收的一种，是政府用公权力强制取得私有土地所有权。例如，征收过程中原本需要土地是100公顷，就区段征收200公顷，把100公顷作为公共建设之外，另外100公顷作为区段征收完的抵价地，抵偿地价的土地，把这部分土地还给民众，共享土地开发的收益。
郑振源（国土资源部原规划司司长）：台湾农地银行的经营与前景
台湾有农地银行的实质就是土地中介。主要业务是土地交易租赁。
“农地银行”的实质就是农地中介，台湾从2006年开始推小地主大佃农政策制度。政府是政策指导，具体而言，是台湾行政院的农委会主导这个政策，主要依托于各地的农会，并寄予农会一定的财政拨款。农会不是政府机构，是一个民间非盈利性法人机构，由农会承接农地银行业务。为什么推农地银行制度，为什么政府要主导农地租赁，根本原因在于农民并不太愿意把自己所有农地租赁出去，其中最主要症结就是担心会丧失农业保险资格。台湾农保制度设计规定，一个农民拥有0.1公顷以上农地，才有资格参加农民保险，一旦农民拥有0.1公顷农地可以有农民保险，一定会把这个土地出租出去；一旦没有耕种资格，就丧失了农民保险资格，农民也不愿意把土地外租。针对这一现象，台湾制定了相应措施，只要农户把这些土地出租出去，农业保险资格还会保留。
在组织设计上，农地银行就是农地的中介。农业合作社是一种农业生产的农民的一个组织，真正从事农业生产或者产销的组织，农村合作社不是政府部门，而是一个农民自发成立的自治组织。
刘守英（国务院发展研究中心农村部副部长）：涨价归公难实行
无论是市地重划、区段征收，还是非都市区的变更，理想的涨价归公在现实条件下，很难实行。政府在征地过程中，也面临的利益分配的问题，台湾的土地征收矛盾也同样存在。
市地重划本质不是为了土地开发，是为了地籍整理，提升土地的利用效率，方便对土地进行开发。区段征收的目的不是为了开发，而是为了提高公共服务建设。例如，台中市多次进行市地重划，获得了大量的公共建设的用地和资金。台湾地小人稠，在人口聚集的地区，进行一次市地重划，土地的价值在重划前和重划后会有很高的价差。按照市地重划45%负担上限来讲，政府会推动估价方式，留给农户55%的面积地价就几乎等同于原来地价，政府可以获取很多市地重划之后的划余地，这个划余地政府可以公开拍卖，可以获取收益。这部分收益一方面可以覆盖城市开发成本，另一方面就是也是政府获取财政收入的一个方式。
如果是市地重划或者区段征收，问题的关键在于规划。同样是住宅区，假如被征地农民获得的配地是比较大，那么政府在配置该土地的较低的容积率，如果被征地农民配地比较小的，价值接近，那么政府就允许调节其土地的容积率进行平衡。
陶然（人大国家发展与战略研究院副院长，经济学院教授）：工业用地开发中的土地征收问题
台湾工业用地取得和工业开发区建设过程中，政府与资本相结合，政府成了资本的排头兵，往往会忽视农民的利益，引发了一些社会矛盾。
台湾土地产权十分细碎，在工业开发过程中，大厂商要收购土地，就必须和农民一家一户谈判，收购之后再通过都市计划变更，或者非都市使用的变更进行工业开发和从事工业生产。这种现象十分普遍，也造成了很大的浪费，大大降低土地利用效率。因此，在实际操作中，大企业会寻求与行政院合作，具体做法是，行政院以政府机关名义去做工业区开发，然后再转交给企业，这个过程中，政府往往充当资本的雇佣兵，出发点也难免会导向资本，征地农民的利益很难被保障。这就很有可能会引发社会矛盾。例如，中科市的二联厂区冲突。友达电脑公司发展过程中，缺少土地，便求助于政府，政府出面征收大片土地，转变成科学园区，然后再出售给友达电脑公司。这一次开发引发了当地居民对利益分配的不满，造成了很大的社会矛盾。
为此，台湾也在工业工地开发商，寻求一些新的、温和的方式。例如，新竹工业园区就是两个方式，一种是纯公共利益方式征，按照农用地的市价征。另一种是全征收，然后在返还一部分土地给农民，允许其开发。在整体上，满足农民的利益需求。例如，原本需要征收一百亩的土地，政府一开始就征收两百亩，其中一百亩作为工业用地，产业园区；另外一百亩返还给当地农民，允许农民进行商业开发。虽然当地农民丧失了一半的土地，但是政府开发带来的土地溢价，也可以给农民带来利益，基本满足农民的需求。
史晨（新华社瞭望智库研究总监）：城市规划需综合考量
在城市化进程中，“摊大饼式”的城市发展模式在很多城市存在，台湾也面临着同样的问题。都市计划法通过详细规划，尽量避免城市无序外扩。
城市化发展，城市规模越来越大，随着外来人口不断涌入，城市空间和城市规模外扩很难被人为抑制。台湾也面临同样问题，台北市的做法相对成功，值得大陆借鉴。台北市的做法主要是提前做好城市发展规划、严格执行规划并发展新城。例如，桃园都市计划区，在都市周围建立一些新的开发区，比如交流道特定区，南崁都市计划区等，这就避免了桃园市区不断外扩，而是建立新的开发区。
建立新区也是避免旧区拆迁等问题，从开发成本上看，与其变更旧的都市计划，不如成立一个新的开发区。此外，在城市发展规划上，台湾的做法值得大陆借鉴。台湾在城市规划时，综合考虑了人口、经济规模、经济结构、公共服务等多个方面，整体规划了未来25年的城市发展，并且规划十分详细。每一栋房子、每一条街道，都有详细的规划。一旦规划制定完成，执行过程中决不允许轻易变更，这一点也值得大陆学习。