2015年11月6日，中国人民大学国家发展与战略研究院“十三五”规划专题研讨会在北京举行。会议主题为：“十三五”规划的新特征及实施关键点。主要参会人员包括：刘瑞（中国人民大学经济学院党委副书记、教授）、仇焕广（中国人民大学国家发展与战略研究院农业发展研究中心主任、教授）、涂永红（中国人民大学财政金融学院教授）、吴健（中国人民大学环境学院副院长、教授）、祁凡骅（中国人民大学公共管理学院行政管理学系副主任、教授）、罗来军（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）、刘晓光（中国人民大学国家发展与战略研究院讲师）。对与会专家学者观点进行整理，形成此文。

近日，中共十八届五中全会在北京召开，研究通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（简称“十三五”规划建议）》。“十三五”规划建议提出，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。“十三五”时期我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。为了更好地实现全面建设小康社会目标，我们对“十三五”规划的具体制定提出以下几点建议。

第一，在总体设计方面，建议在“十三五”规划中构建全面小康社会的考核指标体系。“十三五”规划的总目标是全面建成小康社会，五个子目标分别是经济保持中高速增长、人民生活水平和质量普遍提高、国民素质和社会文明显著提高、生态环境质量总体改善、各方面制度更加成熟更加定型。这五个子目标有一定的弹性，为正式提出“十三五”规划留下了想象空间和发挥余地。在建设“基本小康”时，规划中提出了十个具体指标来进行考核，而在2000年完成基本小康后，没有再提出“全面小康”的考核指标体系。因此，“十三五”规划需要提出一个关于“全面小康”的指标体系。五个方面的子目标的确定已经为全面小康的指标体系划定了一个基本框架，下一步就是把这五个方面的要求指标化、指数化，变成可观察、可操作、可考核的一套指标体系。中央定了这套指标体系以后，各省市也要按此执行。到了2020年，就可以按照这套指标体系来考核验收。

第二，在产业政策方面，建议“十三五”规划考虑产业与技术的实效性。做好规划需要考虑一些实际因素，从解决实际问题的角度出发，可能会取得更好的效果。首先在产业层面，要对什么是短板有一个管理学上的精准理解。有些产业可能是我国的弱项，但不一定是短板。在现实当中做规划，一是要解决真正的短板问题，二是要发挥比较优势。例如，由于3D打印新材料关键技术缺失、飞机制造核心技术缺失，发展这些行业可能就不是我国的比较优势所在。“十三五”规划要在既有的条件下，一是要利用好手中的长板、发挥比较优势，二是确定出真正的短板，不要把弱项与弱势误当作短板，而后再投入大量人力物力财力去解决一些所谓短板问题。此外，对于短板问题时，也需要充分考虑经济性与可行性。经济大国不一定要全面发展，只要在某些战略性产业上做到世界领先，仍然是经济大国。其次在技术层面，“十三五”规划建议里强调加强基础研究、原始创新、集成创新，但是，我们要认识到真正实现技术上的原始创新和集成创新的困难。再加上现在条块分割极其严重，难以形成通力合作和实现集成创新。因此，在技术层面创新也要务实，对于能够进行整合的基础和核心技术列出清单，然后再进行投入和产出。最后，无论是产业还是技术规划，关键还是要有具体的执行单位，包括企业、大学与科研院所、重大实验室等等，要充分评估执行单位的条件、能力，确定是否胜任产业与技术的任务，并对事中、事后进行监督与考核，尤其是要确立最终结果考核与验收的评价与奖惩机制。过去盲目的立项与发经费的做法，需要给予纠正。

第三，在改革思路方面，建议“十三五”规划除了大力推进“增量”改革，还要着力解决“存量”问题。“十三五”规划在增量改革方面做了大量的规划部署，包括培育新的发展动力、拓展新的发展空间以及实现技术创新等，但是对于目前中国经济所面临的严峻的存量问题，没有提出有效的解决思路。当前中国经济面临产能过剩、债务高企、房地产库存等严重的存量问题，实际上已经对中国经济的中长期发展前景构成了威胁。存量调整是增量调整的基础，尽管通过增量改革所形成的新的增长点，在一定程度上能够对冲存量问题所造成的经济下行压力，然而不解决存量问题，中国的改革不可能成功。例如，在高债务环境中，不仅需要保持适度宽松货币和财政政策，同时还要让大量的“僵尸企业”进行市场出清、对高债务企业进行债务重组，对银行以及相关企业的资产负债表进行实质性的重构。一些钢铁、煤炭、有色金属等巨额亏损行业的大型国有企业，以及地方政府出于“维稳压力”而给予特殊保护的“僵尸企业”，占用了新增社会融资中的大部分信贷资源，同时还在拖欠中小企业大量的货款，实际上已经成为全社会的“吸金黑洞”，加剧了其他更有效益的企业的经营困难。在这种情况下，宽松的货币政策不仅难以有效解决企业的融资问题，反而可能会引发资金“脱实向虚”流动和资产泡沫问题。此外，在大力培育战略性新兴产业的同时，也要着力解决传统制造业的经营困局，实现“软着陆”和转型升级。总之，“十三五”规划能否有效解决这些存量问题是决定“十三五”全局成败的关键因素。

第四，在环境保护方面，建议“十三五”规划强化落实环保政策的体制基础。“十三五”规划将生态环境保护提到了更加重要的位置，绿色发展成为五大发展理念之一。然而，环保政策的落实需要进一步强化落实环境保护政策的体制基础。例如，如果省以下直管制度能有效建立起来，将会成为环保发力的一个基础。目前在我国整个环境保护工作中，最大的不足恰恰是没有建立起一个强有力的监督、监测、监管体制。在宏观经济调控中可以有很多的政策配合和相机抉择，但在环境保护的基础制度中，恰恰不能采用相机抉择的调控方式，而必须要非常稳定坚实。如果监督监测做到直管，就会发挥很大作用。一是它可以解决上下级环境监督责任的落实问题，二是它可以在一定程度上克服地方保护主义的问题，三是它可以为一些横向跨区域环保问题提供解决机制。此外，“十三五”规划建议中没有解决的一个棘手问题是国家公园建设问题，这涉及到如何有效地管理占国土20%的各种类型的保护地。现在越来越多的矛盾和冲突伴随着各种类型的保护地的建立而凸显。如果这些核心问题能够在“十三五”规划里落实解决，则环境保护的很多问题都可能在一定程度上迎刃而解。总之，建立好的监督、监测、监管体制是环境保护的基础设施，有了这个基础设施，很多其他的环保制度才能够相应地发挥作用。

第五，在创新发展方面，建议“十三五”规划重视管理创新。“十三五”规划高度强调创新，五大发展理念把创新发展摆在第一位，而且创新的具体思路也更清晰。“十三五”规划建议中提到理论创新、科技创新等各方面创新，然而却没有提到管理创新。但真正要实现创新的话，需要技术创新和管理创新双轮驱动。如果做不到管理创新，技术创新就无法实现，这是管理学的一个共识。所谓管理创新就是如何提供一个宽松的环境，来促进创新。管理创新的核心理念是认为严格管制与创新是冲突的。虽然“十三五”规划间接谈到体制创新和减政放权，但是没有真正把管理创新放到应有的高度。在现在建设法治国家过程当中，社会出现一些非秩序化的现象，在加强社会管制的同时，如何不扼杀创新动力是管理当中要解决的一个难题。例如，中国一直是政府主导或者政治主导的社会，各方面发展都离不开各级政府的推动。现在政府官员中存在职业倦怠，如果没有管理方面的创新和制度创新，创新驱动战略的落实就面临很大的障碍。

第六，在对外投资方面，建议“十三五”规划加强中国企业海外投资的风险保障制度。“十三五”规划在“一带一路”和对外合作方面的规划很全面，包括完善对外开放产业布局、在海外建立产业基地、积极培育跨国企业、搭建国际产业合作平台等，这些战略规划本身都很好。然而，在与哈萨克斯坦、土耳其、伊朗等当地的中资企业交流中发现，这些中资企业在海外投资和经营过程中面临很大的风险，包括国家主权风险、税收罚没风险、政策变化风险和币值波动风险等，缺乏必要的保护机制。因此，在鼓励中国企业大规模走出去之前，需要在国家和制度层面，建立针对中国企业海外投资的保护性立法、风险评估和保障机制。