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中美政经论坛(第十期)《美国制造业回流的政策、效果和影响》 报告发布与研讨会成功举行
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12月15日,由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛(第10期)于线上举行。中国与美国作为世界大国,其政经交往对两国及世界均具有重要影响,对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此,人大国发院设立了中美政经论坛,旨在搭建跨学科的学术与智库平台,定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞,助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。凤凰网风直播、新浪财经、中国网、陆想汇、学说科技等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院副院长刘青教授主持,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、商学院副院长邓子梁教授执笔报告。相关领域知名专家学者陈定定、胡江云、毛振华和余振联合解析。

第一单元

论坛第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,商学院副院长、教授邓子梁发布题为《美国制造业回流的政策、效果和影响》的报告。

报告围绕以下几个方面内容展开:

美国制造业发展历程和回流政策溯源

美国制造业回流政策体系

美国制造业回流政策的多层次效果

美国制造业回流政策的多方面影响

美国制造业回流下中国产业发展阻力与风险识别

我国制造业转型升级的政策启示和应对策略

美国制造业发展历程和回流政策溯源

通过对美国工业化发展道路、支柱产业更替轨迹以及回流政策历史溯源的梳理和分析,可以判断,金融危机以来美国实行制造业回流政策的根本目标与任务是实现美国工业发展新旧动力转换,培育与发展新兴产业,以期占据未来产业制高点。

从本质上看,美国制造业回流不是简单地从海外市场迁回国内市场,从虚拟经济回归实体经济,而是为美国经济长期可持续发展而做出的必要调整,是构建和抢占下一轮技术革命和产业革命先机,重塑全球政治经济秩序,以保持和维护美国霸权地位的重大国家战略。该政策体系具有丰富的内涵:首先,制造业回流是刺激经济和进行产业调整的关键手段。其次,制造业回流是解决失业和改善贸易赤字的重要路径。最后,制造业回流是创新发展和抢占未来先机的枢纽环节。

美国制造业回流政策体系

美国制造业回流政策历经奥巴马、特朗普和拜登三任总统执政期,已经逐渐演变为美国自2008年全球金融危机后持续贯彻的大政方针,在不同阶段呈现出不同的特点。美国一系列制造业回流政策的出台,是结合全球政治经济形势变化和美国当局发展需求所做出的,具有特定时代背景的国家中长期发展战略。具体而言可分为以下五个方面:

一是对国内国外政治诉求的回应,二是对国民经济结构失衡的调整,三是对国际比较优势变化的洞察,四是对科技研发领先地位的维系,五是对重塑全球领导霸权的考量。

纵观不同时期的制造业回流政策,尽管在具体配套制度的内容上存在一定差异(例如财税、能源以及移民政策的调整),其振兴美国制造业,拉动经济复苏并重塑全球竞争力的核心目标并未发生根本性改变。在此基础上的相关政策主张呈现出明显的演进趋势:首先是发展路径的放宽,其次是回归范围的扩大,再者是贸易保护的增强,随后是区域结盟的拓展,最后是安全逻辑的优先。

历经三任政府的改革调整与补充,美国的制造业回流政策已经形成包含财税、工业、创新、人口、教育、贸易等要素的综合政策体系。经研究归纳其整体存在以下几类突出特征:一是升级迭代构建综合政策体系;二是内外结合营造良好发展环境;三是稳步发展高端先进制造业;四是以点带面培养并吸收高素质人才;五是网络型产业政策搭建制造创新生态。

美国制造业回流政策的多层次效果

本章节基于制造业回流的特殊情境特征,从宏观、中观、微观三个视角系统分析全球金融危机以来至今美国制造业回流政策的作用效果,形成了对该政策效应的科学评估。对于宏观国民经济的影响主要表现在制造业增加值的状况、制造业就业状况和制造业对外贸易情况。中观产业结构细分主要包括:细分行业产业增加值、细分行业劳动生产率和细分行业就业人数。微观企业回流特征主要是从进口比重、技术水平和地区分布这三个方面体现的。

美国制造业回流政策的多方面影响

制造业回流作为美国国家层面的长期战略,既有对其自身产业结构失衡的总结和修正,也有对全球价值链和产业分工布局的调整和重构。其政策作用于美国自身的同时,也作用于世界。制造业回流对回流企业、区域产业布局以及全球价值链均产生了相应的影响。

对美国回流企业经营发展的影响包括降低经营成本、获取优质资源、增强政企关系、开拓国内市场、规避海外风险。对区域产业布局转移调整的影响包括亚洲区域产业转移与技术回撤以及北美区域产业承接与地位提升。对全球价值分工演变重塑的影响,一是通过产业回流、转移和近岸布局,推动制造业价值链朝着本土化和区域化发展;二是在外部冲击的影响下加速全球价值链的缩短,重构产业布局保障供应稳定和安全;三是降低国外价值占比和依赖,牢牢把控全球价值链分工上的高端环节。

美国制造业回流下中国产业发展阻力与风险识别

美国制造业回流因其形式上的多样性和涉及范围的宽广性,对我国产业发展将产生多维度的深远影响。第一,加剧贸易摩擦,增加出口压力。为重振制造业,美国加强对来自中国在美投资企业的所谓安全审查,增加从华进口产品的双反调查,对部分商品加收关税,出台一系列贸易保护措施来阻碍中国商品对美出口,减少贸易逆差。愈发频繁的中美贸易摩擦,将增加我国制造业产品出口压力和外贸发展的不确定性,恶化中国对外出口环境。第二,降低外资流入,削减就业岗位。根据美国回流企业流出国数据统计,中国是美国制造业回流的第一来源国,美国在华企业撤出将产生税收和就业直接影响,可能导致我国经济发展“供血不足”。此外,美国制造业回流不是单一企业行为,如果任其发展,可能会导致大量供应商转向越南和印度等国,导致国内产业集群不可逆伤害和结构性失业。第三,减少技术利用,延缓产业升级。鉴于美国长期处于产业链高端,在先进科技上引领全球,制造业回流政策下一方面外资撤出以及研发中心的转移,将削弱来华投资的技术利用效应;另一方面在华外资技术被限定在一定范围内,核心技术采取更加严格的保护措施,因而中美制造业的技术差距将被维持或进一步拉大。第四,加速直接竞争,遏制外贸格局。美国制造业回流战略的实施不仅削弱我国劳动密集型产业的吸引力,也限制技术密集型产业的发展,多途径阻碍中国国内价值链质量的提升,这无疑会加速中美两国制造业在国际上的直接竞争。

我国制造业转型升级的政策启示和应对策略

我国制造业发展的政策启示有以下四点。第一,建立综合政策体系,迭代设计动态调整。我国应参考美国政府利用宏观调控重振制造业发展的做法,推出系统科学的“大制造业政策”,强基础、补短板、抓创新、育人才、优环境,多管齐下,充分发挥政府的战略引领作用,规划政策引领、夯实制度保障体系,将有效市场和有为政府完全结合。第二,构建创新网络生态,培育先进制造优势。我国应学习美国先进制造业发展规划中“多主体参与,多边合作”的网络化形式,制定政产学研协同的跨机构综合行动方案,搭建满足市场需求的科技创新成果共享、转化平台。第三,优化人才队伍建设,设立完善激励机制。为加强制造业发展的人员储备,我国应加大教育改革,助力高素质制造人才的诞生。同时为职业技能教育建设良好的法律政策环境,吸引高水平人才的涌入。通过人才培训与激励体系的搭建,促进制造业人才储备的良性循环发展。第四,高度重视供应链稳定,促进全产业链协同。我国应从国家战略层面高度重视供应链的安全稳定,在关键领域实现更多突破。通过政策引领大力发展价值密集型、技术密集型高端制造业,重视传统基础制造业智能化发展,打通产业链上下游的结点,构建全产业链的协同响应机制,提升供应链自主可控能力。

我国制造业发展的应对策略主要有以下四个方面。一是针对回流现实障碍,重视优化产业结构。从中国现阶段国情出发,应坚持“以实为主,虚实协调”的宏观产业结构政策导向,强化现代制造业的主导作用,规范虚拟经济的发展,形成实体经济和虚拟经济发展有机结合、良性互动的产业结构优化格局。二是针对在华外资撤离,产业集聚助力创新。面对外资回撤带来的关键资源缺位,我国制造业需要内外兼修实现升级。一方面通过营造法治化、国际化、便利化的商业环境来增强对优质外资的吸引力。另一方面应提升市场辨析度和产业领先性,促进创新要素的自由流动和互补共享。三是针对贸易摩擦升级,双循环布局协同演进。我国要立足双循环新发展格局,拓展制造业内需市场,推动生产要素在全国范围内的自由流动与聚集,营造良好的内地营商环境,形成优势互补的本地合作生态。同时要加强与外部合作,开拓多元化出口市场,发展区域经济合作伙伴关系,减少对美国市场的依赖。四是针对全球价值链重构,打造生态合作体系。中国应抓住这一重大历史机遇,进一步维护中国企业在全球产业链中的“链长”地位,努力构建全球价值共创体系。推进全球价值链系统内的要素互通,助力快速协调响应,进而建立起国内外的良性循环机制,不断激发价值系统的创新动力和活力源泉,打造新型全球生态合作体系。


第二单元

论坛第二单元,各位专家就美国制造业回流的政策、效果和影响,以及对中国的影响发表自己的见解。

暨南大学国际关系学院教授,海国图智研究院院长陈定定首先从国际联盟的问题上出发,阐述经过快速的全球化进程,中美两国在贸易方面仍然具有很强的纽带。美国已经很难在单方面对付中国,需要通过国际联盟的手段来给中国增加更多的压力,而在这方面美国已经下了很大功夫来联合自己的盟友。其次,谈到美国内部决策变化的可能性,陈教授认为由于美国是两党制的政治体制,美国内部政策的变化会直接反映到经济思想上,进而对经济哲学以及它的国际经济政策产生重要的影响。最后,他表示中国则要做好自己的全球供应链,加快构建国内国际双循环的新发展格局,促进国内消费大市场建设。除此之外,中国可以进一步打造更有韧性,更有开放性,更高质量的“一带一路”建设,提高自身在国际制度或吸引力上的竞争能力,建立自己的朋友圈。

中国人民大学经济研究所联席所长、 中诚信集团董事长毛振华教授首先探讨了美国制造业回流对美国自身有双重价值,一是2008年后,制造业回流成为了全球各国采取贸易保护主义的一大表现,二是美国实施的制造业回流战略叠加了对中国的影响则更为重要。其次,他从概念上分析了“回流”,涉及到生产、资本、技术和市场等多个方面,在广义和狭义两个层面都可以进行更深入的研究。接下来,毛振华教授认为可以将美国的制造业回流和其他国家进行比较,体现出不仅是低端产业链调整,影响更大的是高端部分。最后,毛教授指出在当前美国制造业回流加快的背景下,中国更需要理性对待,面对重大调整要有正确的心态,要争取延缓回流,形成宝贵的时间窗口,以及从新的市场均衡角度来认识美国制造业的回流、中美交流的必要性。

国务院发展研究中心二级巡视员、研究员胡江云首先简要概括了自己对文章选题和内容的赞同和认可。随后,胡研究员从四个方面提出了自己对于美国制造业回流的看法及建议。第一,美国制造业回流既有美国的拉力,同时也有推力,可能在政策实施过程中有一定程度的外资排斥情况,这也意味着我国引进外资政策、贸易投资便利化等方面还存在不足,有较大的提升空间。第二,美国制造业回流不一定只回到美国,可能还会回到其他相关国家;不一定是全部生产环节的回流,可能是某一环节的回流;不一定只是制造业,还有其他生产性服务业等各种产业,从而形成全球重新布局。第三,美国制造业回流的目的,包括就业、税收等内部政治结构和政策制度,回流在不同的州会产生不同的效果。第四,胡江云研究员建议要在百年未有之大变局的背景下,分析美国制造业回流的影响,了解新的国际供应链和价值链,为我国政策制定提供更有效的信息。

武汉大学经济与管理学院副院长、美国加拿大经济研究所所长余振教授从三个方面发表了自己的见解。第一,美国制造业的流出是美国参与经济全球化发展的缩影。随着全球化的发展,外流会出现问题,其背后主要的原因是国内产业空心化、国内就业及不平等、社交媒体及政治极化和大国焦虑及泛政治化。第二,从美国制造业回流的视角来看,美国对华脱钩使得中国在经济和安全方面面临压力和挑战,但竞争同样会给中国带来改革的动力。第三,如何面对中美之间的竞争,中国应考虑以下几方面。一是中国独特的资和优势;二是区域经济整合与经贸规则重塑;三是制造业回流和美国地方政治可能会影响美国对华政策更为微观的基础。


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