3月5日，第十二届全国人民代表大会第四次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李克强做政府工作报告。报告对2015年工作和“十二五”进行了回顾，列出2016年重点工作和主要预期目标，并明确“十三五”主要目标任务和重大举措。腾讯网新闻频道邀请了人民大学国家发展与战略研究院多位专家学者，对政府工作报告进行了同步解读和即时分享。

 

聂辉华 国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授

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报告指出：有效应对自然灾害和突发事件，加强安全生产监管，实现重点行业事故数量下降。

解读：在煤矿安全治理领域，中国政府这几年取得了不错的成效。2002年是中国矿难的最高峰，死亡人数超过6700人，此后逐渐下降，2014年首次实现全年矿难死亡人数低于1000人，2015年继续降低，这是不错的成绩。主要原因是加强了安全监管，提高了矿难处罚力度，以及加大了媒体曝光力度。

 

报告指出：大力推进结构性改革。减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。

解读：这个思路是正确的。供给侧改革不能“一刀切”，不是所有领域的供给都是过剩的，其实是结构性过剩，是相对过剩。现在的问题是，很多低端产品过剩了，而高端产品，高品质、大牌子、国际知名产品还是太少。中国现在连圆珠笔芯都生产不了，电饭锅、马桶要跑到日本去买，这就是问题。国民收入提高了，大家对消费的档次要求更高了，产品品质要求也更高了，供给侧要适应需求侧的升级，要让市场发挥决定性引导作用，做到供给侧和需求侧均衡匹配。

 

报告指出：创新事中事后监管方式，全面推进“双随机、一公开”监管。

解读：我认为这是政府治理理念的一个重大进步。过去的理念是，加强事前监管，层层审批，层层监管，结果一旦某个企业或产品出事了，各个部门就相互推诿、踢皮球。因为每个部委都可以说，当初审批手续是齐全的，资质是合格的，所以出了问题都没责任。现在不同了，事前审批减少，降低了企业的交易费用，减少了寻租环节，遏制了腐败现象。而一旦事后发现问题企业或问题产品，政府部门对企业实行严厉处罚，利用这种威慑效应，倒逼企业在事前加强自我约束和自我监管。由于市场经济下必然存在严重的信息不对称，因此事后监管模式在成本上优于事前监管模式，也便于部门问责。

 

报告指出：完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。

解读：报告对PPP模式的发展提出了要求，特别是“依法严格履行合同”。我们做过相关研究，发现大部分PPP项目失败的主要原因，就是由于各种主观和客观因素导致的政府违约。例如，一开始说好了条件，让社会资本进入一个项目，结果后来政府换届了，对原先的承诺不认可了，这就导致了巨大的项目风险。我们曾建议，财政部牵头，在网站上公布所有PPP项目的进展和结果，对不履行合同的地方政府或企业，进行曝光，拉出黑名单。

 

报告指出：赋予地方更多国有企业改革自主权。

解读：中国幅员辽阔，地区差异很大，应该发挥地方在探索改革方案方面的积极性和自主性，允许地方大胆试错。现在的问题是，很多地方怕触及底线，怕被人说“抢跑”，过于依赖中央的“顶层设计”。好的改革，应该是地方和中央良性互动，上下齐心，不能偏废。

 

 

报告指出：健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。

解读：现在最大的问题是懒政庸政问题，比腐败问题还严重，给下滑的中国经济雪上加霜，必须引起高度重视和立即解决。为什么很多干部不愿意干事？因为怕出事。为什么怕出事？因为很多事情的边界不清楚，怕扯进去一些不明不白的问题。干事的环境要宽松，不能说干事就不能犯错，不犯错那是圣人，不是凡人。关键是，犯错了，不能无限牵扯，搞“连坐”，要有纠错机制，让愿意干事的干部不怕事、敢干事。

 

报告指出：以减权限权、创新监管等举措减少寻租空间，铲除滋生腐败土壤。

解读：我们认为，腐败的根源之一就是不合理的管制，不合理的管制导致企业为了绕开管制，不得不去行贿，官员就会趁机受贿甚至主动索贿。管制是腐败的温床之一，因此减少管制，限制权力才是反腐败的治本之策。我们国发院2014年曾经发布了一份反腐败报告《如何治理“一把手”腐败？》，我们的主要建议就是三条：限制权力是基础，监督权力是关键，提高激励是保障。我们的研究成果与总理的报告是完全契合的。

 

 

张云飞 国发院研究员、社会系统工程研究中心副主任

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报告指出：生态文明领域改革有序推进

解读：2015年，是我国生态文明体制改革深入发展的一年。4月，通过《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》。9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》。这些文件对我国生态文明体制改革作出了总体设计和政策安排。（张云飞，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

 

报告指出：推动国际气候变化谈判取得积极成果

解读：2015年11月30日，习近平主席出席气候变化巴黎大会开幕式，并发表题为《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制》的讲话。气候大会通过巴黎协定，全球平均升温控制在2℃内。

 

报告指出：制定国家海洋战略，保护海洋生态环境，拓展蓝色经济空间，建设海洋强国。

解读：国土是涵盖陆海空在内的完整整体。为此，必须坚持陆海空统筹，在捍卫国家生态环境整体权益（捍卫国家领土、领海、领空主权的完整性）的同时，必须将陆海空的资源能源开发和生态环境整治统一起来，按照立体的方式推进可持续治理。尤其是，要将捍卫蓝色国土安全、发展海洋经济、建设海洋生态文明统一起来。

 

报告指出：推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境。

解读：坚持绿色发展，建设生态文明，基本上涉及到生产和生活两个方面。报告提出推动形成绿色生产生活方式，有助于提升企业的生态环境责任，增强公民的生态环境意识。只有从企业和公民两个方面入手，抓住生产方式和生活方式两个环节，加上强化政府的责任，才能有效解决问题。

 

报告指出：坚持在发展中保护、在保护中发展，持续推进生态文明建设。

解读：环境和发展是不可分割的整体。坚持绿色发展就是要坚持在发展中保护、在保护中发展的方针，持续推进生态文明建设。在这个问题上，既要防止单纯的发展主义，也要防范单纯的生态主义。生态文明建设也不能脱离社会主义初级阶段的基本国情。

 

报告指出：深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，加强生态保护和修复

解读：必须克服GDP崇拜症，在坚持经济建设为中心的同时，必须坚持引入绿色指数。总理报告提出的上述指标，不仅具有约束性，而且具有导向性，是转向绿色发展的可行举措。目前，应该重新研究绿色GDP，并适时推出；从统计制度、会计制度、审计制度的绿色化等方面，大力推进绿色发展。

 

报告指出：我们要持之以恒，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。

解读：建设美丽中国，走向社会主义生态文明新时代，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。没有美丽中国，就不可能实现民族复兴。自然可持续性是人类生存和社会发展的最基本的条件。我们要走向人与自然协调发展的现代化建设新格局，建设一个富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国

 

报告指出：大力发展绿色金融。

解读：绿色金融包括两个方面的含义和要求：从引导资本流向的角度看，要求将与资源环境生态等相关的潜在成本、收益、风险、回报纳入到投融资决策中，由此规范和引导经济资源流向，促进绿色发展。从金融交易的角度看，它是金融产品与市场在生态文明建设领域中的具体体现，实现的是生态环境权的价值的跨时空交易，本质上是生态期权。

为此，政府必须将绿色发展和生态文明建设领域作为投入的重点领域。此外，必须创新投融资体制机制，引入和实施政府和社会资本合作模式（PPP模式），为绿色发展引入更多资本。

要将对自然资源和自然资产的投入作为重点。通过向小流域水土治理、植树造林、生态恢复以及草业、林业、渔业等与自然资源相关的领域和产业的投入，可以极大地增加自然价值和自然资本，最终会提升国家的总体实力。

 

报告指出：启动绿色制造重大工程

解读：绿色制造是将自然生态环境要素考虑在内的制造，代表着制造业发展的方向。国际社会在克服金融危机的过程中，提出了“工业4.0”等制造业绿色化战略。目前，我们应该将“工业4.0”和“互联网+绿色生态”纳入到制造业的发展中，坚持走新型工业化道路。为此，必须创新创业政策，推动创新发展和绿色发展的有机融合。

 

报告指出：积极推广绿色建筑和建材

解读：生态城市（绿色城市）是世界城市化发展的重大趋势。建筑和建材是影响生态建设的重要要素。建筑和建材必须坚持节约原材料、能源的原则，坚持与环境友好的原则。在整顿建筑市场的过程中，必须加强相关的执法，提高绿色标准。

 

报告指出：制定新一轮退耕还林还草方案，今年退耕还林还草1500万亩，这件事一举多得，务必抓好。

解读：生态环境恶化是影响我国可持续发展的重大问题。退耕还林还草是生态恢复的重要手段。总理报告提出了明确的目标，指出了其重要性。目前，关键是要切实落实退耕还林还草地区人民群众的生产和生活保障问题，加大生态补偿的力度。在加大纵向补偿的同时，必须加大横向补偿的力度。发达地区尤其是生态受益地区应该承担起生态补偿的责任和义务。

 

报告指出：治理污染、保护环境，事关人民群众健康和可持续发展，必须强力推进，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。

解读：绿色发展和生态文明建设事关国家安全和发展，但是，如果不从维护人民群众权益的角度切入，那么，就不可能调动起人民群众参与绿色发展和生态文明建设的积极性、能动性和创造性。总理的报告坚持人民主体地位，指明了我国绿色发展价值目标。这样，才能真正实现发展和环境的双赢。

 

报告指出：重拳治理大气雾霾和水污染。

解读：大气污染和水污染已经严重影响了人民群众的日常生产和生活秩序，必须重拳治理。总理的报告提出了明确的约束指标和政策举措。目前，关键是要严格执法，真正将之纳入到依法治国的轨道中，坚持依法严格追究责任尤其是终身追究。

 

报告指出：大力发展节能环保产业

解读：节能环保产业是一切与节能和环保有关的产业总和，不仅是支撑绿色发展的产业支点，而且是新的经济增长点。关键是要形成完善的政策体系，将之作为绿色投入的重点。

 

报告指出：加强生态安全屏障建设

解读：生态安全是国家总体安全的重要组成部分。加强生态安全屏障建设，必须坚持自然恢复为主的方针，必须坚持主体功能区战略，尤其是在生态涵养地区要严格限制破坏性的开发。运用补偿和奖励手段有助于推动生态安全屏障建设，关键是国家要加大投入，发达地区对之作出支持。

 

报告指出：保护环境，人人有责。每一个社会成员都要自觉行动起来，为建设美丽中国贡献力量。

解读：绿色发展和生态文明建设主要涉及的是公共利益问题，必须坚持和鼓励全民参与，这样，才能形成强大的社会合力。因此，必须将推动生态治理创新和社会治理创新结合起来，重视发挥基层民主组织的作用，重视发挥工青妇人民团体的作用，重视发挥环境民间组织的作用。当然，这一切都必须纳入到依法治国的框架中。

 

冯仕政 国发院研究员、社会学系教授

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报告指出：持续推动大众创业、万众创新。促进大数据、云计算、物联网广泛应用。

解读：当前，在大数据研究领域，包括对大数据社会治理的研究，广泛存在着急功近利的倾向和对应用取向的迷恋。这要求政府应在尊重应用与科学两种取向合理分工的前提下，充分发挥调节作用，把科学取向的大数据研究提上重要日程，同时加大资源投入，将大数据研究作为一个基础性和战略性项目来支持。离开坚实的社会研究，以大数据为基础的社会治理不可能行稳致远。

 

报告指出：要缩小城乡区域差距，促进城乡区域协调发展。

解读：在这个问题上，关键是加快体制机制，充分解放人这个生产力中最活跃的因素。为此，建议以户籍制度改革为抓手，尽快消除“农民—市民”这样一种二元身份体系，以身份融合带动城乡融合，以人群的协调发展促进区域协调发展。

 

报告指出：“持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果”、“坚持以人民为中心的发展思想”、“发展的不竭力量蕴藏在人民群众之中”！

解读：非常深刻、非常精辟。全心全意为人民服务，是立国之本，立党之基。一切工作都应朝着这个方向努力。只有一切为了人民，才能一切依靠人民。创新创业也必须打“人民战争”，充分激发群众主动性和创造力。

 

报告指出：中国的发展从来都是在应对挑战中前进的，没有过不去的坎。

解读：讲得很好，给力！发展中有低迷甚至挫折很正常，关键是保持信心。经济、政治和社会发展没有一帆风顺的。这么大个国家、形势这么复杂，即使有失误也可以理解。还是邓小平讲的那句话：“看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”

 

报告指出：“简政放权、放管结合”、“以敬民之心，行简政之道”、“注重解决放权不同步、不协调、不到位问题”、“对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好”

解读：话语朴实而深刻，很接地气，既有宏伟规划，又切中时弊。长短结合，高低结合，从现实出发，以不断的完成不断地逼近完美。这正是脚踏实地的行政之道。

 

报告指出：“加快改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件”。

解读：在这个问题上，尤其需要注意在改善硬件的同时，注意稳定农村教师队伍，提振教师队伍士气。现在农村优质师资流失很厉害，有形成“教师不安心教，学生不安心学”的恶性循环的危险。

 

报告指出：“简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。”

解读：非常到位！有平等的机会，才会有充分的竞争。有充分的竞争，才能迸发充分的活力，创新、创业才有希望，政治、经济和社会才能可持续发展。

 

报告指出：“力弘扬创新文化，厚植创新沃土，营造敢为人先、宽容失败的良好氛围”、“发展天使、创业、产业等投资”。

解读：很好！科学的本质是探索，充满不确定性。失败乃成功之母。国家要有做天使投资人的眼光和气概。要减少行政干预，尊重科学规律，为科学共同体的健康成长提供良好的经济、政治和社会条件。科学研究中的作弊和腐败，最终只能靠成熟的科学共同体去清除。

 

报告指出:“发展中西部地区中小城市和小城镇，容纳更多的农民工就近就业创业，让他们挣钱顾家两不误。”

解读：建议政府把重点放在公共设施、公共服务的建设上。公共设施、公共服务是中小城市和小城镇与大城市最重大的差别之一，也是大量人口倾向于涌向大城市最重要的原因之一。

 

报告指出：“落实‘互联网+’行动计划，增强经济发展新动力”。

解读：需要注意的是，互联网创业的扩展意味着以前缺乏交往的不同人群之间开始产生接触，中间可能发生“文化震惊”和“文化冲突”，由此引发若干社会矛盾。政府应当未雨绸缪，在提供技术支持的同时，通过教育和宣传，促进不同人群之间的文化了解。互联网创业不仅涉及技术问题，同时涉及文化接触和调适问题。这一点容易被忽视。

 

报告指出：“发展更高质量更加公平的教育。”

解读：要深入研究和大力改革教育经费的决策和分配机制，保障和增大中小学教育、农村教育、边远地区教育在教育经费分配决策过程中的话语权。要建立健全留守儿童教育的社会支持体系。留守儿童现象一时难以消除，但留守儿童接受教育的时间窗口稍纵即逝，在一时难以治本的情况，可以先治标。

 

报告指出：“改进信访、人民调解工作，有效化解矛盾纠纷，促进社会平安祥和。”

解读：当务之急是要对信访矛盾进行科学分类，根据不同的矛盾建立不同的渠道，在讲政治的同时积极推进社会矛盾化解的专业化、法治化进程，促进讲政治与讲科学的有机结合。

 

报告指出：“推进城乡社区建设，促进基层民主协商”、“依法规范发展社会组织”

解读：这是激发社会活力和创造力的关键所在。建议国家尽快制定和实施社团组织与活动等方面的法律，开放并引导群众依法组建服务性、局域性的自治组织，充分利用社会的自组织能力为防范和化解社会冲突服务。

 

 

宋国君  国发院研究员、环境学院教授

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报告指出：治理大气雾霾取得明显进展，地级及以上城市空气质量优良天数比率超过80%。

解读：目标令人鼓舞，环保部门还需极大努力。既要努力改善空气质量，将污染源的排放控制落到实处，还要提高污染控制的效率，减少对经济发展的过大影响，即需要减少关闭工厂、将落后工艺、设备迁移到落后地区继续污染的不正确做法。也就是要努力提高环境管理的专业化。应当说，还需要付出很大的努力才能实现。

目标的设定很好，具体、明确，刚性。相信，环保部门会据此努力改进工作成效。如此，才能实现国家确定的如此刚性的目标。需要做的工作非常艰巨，简单、粗糙的管理模式肯定实现不了这样的目标。希望环保部门能加快加强管理能力的专业化的步伐，为社会经济发展提供高效的环境管理服务。专业化，需要更新现有的不适合的知识体系，需要培训、需要绩效评估等。

 

报告指出：加快建设城市停车场建设

解读：这是城市机动车污染控制的最好的手段。马路是公共物品，怎么就可以免费或低价占用。可是，如果没有停车场，那又停到哪里。因此，需要加快城市停车场。停车场的建设应当由市场建设为主，政府主要是提供规划等服务。

 

报告指出：推进垃圾分类处理、健全再生资源回收利用网络

解读：提到了垃圾分类，指出了回收利用网络这样的关键环节和关键问题。目前，还没有看到相关中央部门的具体方案。感觉目标刚性不足。这个领域的关键是国家明确的目标和决心，这里不存在技术制约、市民素质制约、资金制约，又是一个非常非常好的产业，最符合可持续发展的目标。但是，利益部门的制约，就是没有有效地进展。大城市的空气污染，生活垃圾焚烧就是主要贡献源。

 

 

仝志辉 国发院社会转型与治理研究中心副主任

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报告指出：“农村贫困人口减少1亿多，解决3亿多农村人口饮水安全问题。”

解读：背后还有一个重要数据是，我国贫困发生率从１２．７％下降到７%以下。农村扶贫成就确实可圈可点。这与扶贫体制在十二五期间的不断改革有很大关系。2011年，中央扶贫开发工作会议召开、《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》正式发布。2014年，国务院扶贫办会同有关部门建立贫困县约束机制、出台贫困县考核办法，推动县级创新扶贫开发机制，减贫的地方动能不断增加。去年11月，中央又与22个省区第一把手签订了扶贫攻坚责任书，全党全国聚力扶贫，十三五期间的扶贫成就更加可以预期了。

 

报告指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”

解读：这里提出解决区域性整体贫困，确实非常重要。现在大家理解的精准扶贫，更多偏向到贫苦户，实际上区域开发和扶贫到户不可偏废，开发式扶贫是我国扶贫的重要经验，在精准扶贫新阶段要进一步创新开发式扶贫形式，提升其效能。

 

报告指出：总理在报告中阐述十三五战略目标和措施时说，坚持以人民为中心的发展思想。

解读：这确实是十三五规划之魂。人民共和国没有人民，就不其成为共和国。新中国的建国是与人民的站立和出场同时的，今天小康社会、现代化中国也是要与人民幸福同时成立的。没有人民，中国的发展就失去了目标。没有人民这一中心，发展也就没有了动力。如果人民分出三六九等，发展机会高低有别，那么社会就会四分五裂，缺少共同认同，虽然国力可能增长，但长远无法持续。

 

报告指出：到2020年要解决3个1亿人的问题：实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

解读：目标宏伟，影响深远。其中1亿左右农业转移人口和其它常住人口在城镇落户，1亿人在中西部就近城镇化，都主要说的是相关地区的农村户籍人口，对整个区域发展格局和农村发展格局影响巨大。如果完成这些目标，我国城乡协调发展的格局就更加清晰。这方面的动力就是城镇化要科学布局，国家财政政策要更加具有区域协调和城乡协调视野，城镇化要和农业现代化要相互促进。

 

报告指出：要多措并举消化粮食库存，大力支持农产品精深加工，延伸农业产业链条。

解读：这既是对当前农业生产中突出矛盾的应对，也可以发展成为农业供给侧结构性改革的长远措施。去年，我国粮食产量实现了“十一连增“，但是粮食产量、库存和进口三量齐增，库存压力和粮食生产效益堪忧。这时候，发展农产品精深加工，就可以消化过量库存，改善农产品供给结构，如果这种加工业又和扶持农民合作组织和加强农村金融供给结合起来，就会让农民获益，可以收到调结构增收入强农业的多方面效果。

 

报告提出：加快农业结构调整。

解读：农业供给侧改革将是今年农村改革的大头。从总理报告中看，这方面改革将从农户种养业结构、农产品加工业结构、农林业结构等方面进行。要实现这些结构性改革措施，除了各项政策以外，还要进一步加强农户经济的组织化，让农户融入各类新型农业经营主体之中，只有这样，市场需求信号才能对农户生产行为产生更直接的引导，也才能形成农产品供给结构改进的良性链条，也才能使得供给侧改革和农民收入提高同步进行。

 

报告提出：加大农村基础设施建设力度。报告具体涉及了农村公路、客车、电网、机井、饮水工程、电子商务、宜居乡村等多个方面的目标。

解读：对农村基础设施投入是推动城乡协调发展的重大举措，也是中国发展道路的成功之处，成功稳定了乡村，也使城镇化有更好纵深、更多余地。这方面的投资要更加精准，也要更加考虑农民需要和未来需要，既不要短视也不要浪费。还要创新各类基础设施的投资和管护机制，使其持续发挥作用。

 

 

张杰 国发院研究员、中国经济改革与发展研究院副教授

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报告指出：坚持以开放促改革促发展。努力稳定对外贸易，调整出口退税负担机制，清理规范进出口环节收费，提高贸易便利化水平，出口结构发生积极变化。

解读：在全球贸易和投资一体化进程受阻，全球贸易与投资体系出现区域化和碎片化的新苗头，全球货物贸易增速可能出现大停滞乃至大倒退的情形下，中国最高领导决策层以继续深入推进对外开放的战略胆魄，立足于通过市场化改革来推进中国出口结构的转型升级和出口竞争力的优化，维持和提高了中国作为最大出口国的地位，为中国制造业立国的发展战略奠定扎实基础。

 

报告指出：针对工业增速下降、企业效益下滑，我们一手抓新兴产业培育，一手抓传统产业改造提升。

解读：中央已经充分认识到某些行业的产能过剩对中国制造业竞争力提升和经济可持续发展的重大负面影响，认识到通过去产能来重塑中国经济发展内生动力的高度重要性。报告提供的数据”近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨“，这充分说明，中国政府已经对去产能工作动了真格，并且做了充分的应对和解决措施，中央政府必将在今后三年内打赢去产能的攻坚战役。

 

报告指出：强化创新引领作用，为发展注入强大动力。创新是引领发展的第一动力，必须摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略。

解读：报告所设定的2020年全社会研发经费投入强度达到2.5%，科技进步对经济增长的贡献率达到60%的具体目标，这体现了中央已经对落实和实施创新驱动发展战略，不仅有总体战略部署，也制订了具体的实施计划。中国一旦在2020年实现了全社会研发经费投入强度达到2.5%，科技进步对经济增长的贡献率达到60%的预定目标，中国在今后10-20年维持中高速增长就有了坚实的基础。

 

报告指出：在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革，既做减法，又做加法，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增加公共产品和公共服务供给，使供给和需求协同促进经济发展，提高全要素生产率，不断解放和发展社会生产力。

解读：报告明确提出，推进供给侧结构性改革是中国摆脱“中等收入陷阱”的核心战略举措，这说明中央最高领导层已经高度认识到供给侧结构性改革是今后中国结构性改革的总领和核心任务。而且，这个认识具有全新的视角，强调供给和需求的协同管理，而不是仅仅依靠供给侧的改革。而且指明了供给侧改革的核心途径是通过提高全要素生产率来释放经济发展内生动力。

 

报告指出：加快新旧发展动能接续转换。经济发展必然会有新旧动能迭代更替的过程，当传统动能由强变弱时，需要新动能异军突起和传统动能转型，形成新的“双引擎”，才能推动经济持续增长、跃上新台阶。当前我国发展正处于这样一个关键时期，必须培育壮大新动能，加快发展新经济。

解读：报告指出，中国供给侧结构性改革所面临的两个核心任务，一是做强中国的传统产业，二是发展壮大中国的新兴战略产业。需要警惕的一个认识误区是，供给侧结构性改革并不是将中国的经济发展动力完全交给新兴战略产业，而是在做强中国的传统产业的基础上，来谋取新兴战略产业的发展格局。这才是新的“双引擎”驱动经济发展的内涵。

 

报告指出：深化金融体制改革。加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖。继续完善人民币汇率市场化形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。深化国有商业银行和开发性、政策性金融机构改革，发展民营银行，启动投贷联动试点。推进股票、债券市场改革和法治化建设，促进多层次资本市场健康发展，提高直接融资比重。

解读：报告反映出的是，中央对如何推进中国的金融体系改革以及防范化解金融风险，有了更为清醒和全面的认识。特别要重视两个有亮点的提法，第一是发展民营银行，表明中国今后将鼓励民营银行的设立和发展，作为金融体系改革的重要突破口；第二是推进股票、债券市场改革和法治化建设，表明中央立足于通过市场化和法治化的途径，来监管和促进资本市场发展的新思路定位。

 

报告指出：提升消费品品质。加快质量安全标准与国际标准接轨，建立商品质量惩罚性赔偿制度。鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌。

解读：报告首次提出了工匠精神，说明中央认识到产品质量和对中国制造业可持续发展的重要性。当前制约中国传统产业转型升级的突出短板是中国并未形成一个精益制造的生态体系，突出表现为“小而散”的制造业企业在产品质量以及产品设计的基础能力普遍不足，关键零配件和高端生产设备的创新研发能力严重缺失，“工匠精神”和专业化精神严重丧失。对于中国多数地区的发展逻辑而言，不可能超越工业2.0和3.0阶段，而依靠所谓的“弯道超车”技巧一步跨越到工业4.0阶段。中国当前的核心问题不仅仅是要全面发展工业4.0，更重要的是要弥补工业3.0和2.0的短板。因此，中国供给侧改革的着力点应该落在扎实构筑精益制造生态体系以及相关核心支撑条件方面，切不可犯冒进主义，盲目追求智能制造和互联网制造。

 

报告指出：着力化解过剩产能和降本增效。重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。采取综合措施，降低企业交易、物流、财务、用能等成本，坚决遏制涉企乱收费行为。

解读：报告指出了落实和推进去产能工作的重点领域和具体工作思路。从中国此轮产能过剩形成的内在机制来看，需要依靠市场化的手段来加以有效解决，然而，从此轮产能过剩的地域分布特征来看，则需要政府主导力量以及中央政府财政兜底才能加以彻底解决，这种两难局面决定了中央在推进和落实去产能工作中所面临的巨大挑战和所需的全新政策操作思维。中央需要抓紧设立以中央财政资金为主的三类奖励和扶持发展专项基金：第一，针对内部退养工人、转岗就业创业工人、内部安置工人以及公益性岗位托底安置工人这四类由去产能以及去除僵尸企业所引发的失业工人，应设立专门的中央去产能失业就业扶助专项基金。据我们测算，该专项基金累计需要的财政资金总额可能要达到2000-4000亿元；第二，针对重点去产能区域的产业转型升级以及新产业发展困局，特别是针对那些既是去产能的重点地区，同时也是经济增长增速快速下滑的地区，而且，这些地区往往也是地方财政支出刚性乃至财政收支入不敷出的地区，针对这些特定地区的去产能工作中可能面临的巨大地方利益阻力以及现实存在的经济发展挑战，有必要由中央政府直接出台针对促进这些地区的产业转型升级以及新产业发展的中央产业发展促进专项基金；第三，针对在消除僵尸企业过程中所面临的各种债务、要素流转（包括生产设备转让）、技术转让、兼并重组以及历史遗留问题等各种难题，建议适当设立由中央政府和地方政府成立联合性质的僵尸企业专项基金，用于奖励与鼓励僵尸企业的退出、重组兼并乃至转型升级活动。

 

报告指出：发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用。深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。

解读：报告指出了有效投资对中国经济可持续增长的重要性，并且明确指出了有效投资的具体内涵，这表明中央已经高度认识到投资仍然是维持中国经济增长的有效手段。与以往的思路所不同的是，报告强调了这种投资必须是有效投资，必须是与供给侧结构性改革逻辑一致的投资方向。而且，报告指明了筹集有效投资的具体途径是全面构建以市场化方式为核心的创新模式，利用政府的引导基金来充分调动社会资金的参与和重要支撑作用，由此开辟中国特色的政府和市场相融合的新型投资模式。

 

报告指出：积极商签区域全面经济伙伴关系协定，加快中日韩自贸区等谈判，推进中美、中欧投资协定谈判，加强亚太自贸区联合战略研究。我们愿与各方一道，推进贸易投资自由化，共同构建均衡、共赢、包容的国际经贸体系。

解读：报告明确指出中国今后对外战略的核心就是积极商签区域全面经济伙伴关系协定。在构建全球范围的贸易和投资自由化体系强力受阻的前提下，中国对外战略的重大转变就是不再坚持构建全球范围的贸易和投资自由化体系，而是将重点转向寻求构建区域性的全面经济伙伴关系协定，这样的对外战略转变更加符合中国的国家利益，也是应对当前复杂国际形势的战略举措。报告表明了中国最后的对外战略目标是，构建均衡、共赢、包容的国际经贸体系。

 

报告指出：中华民族是一个大家庭，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，是各族人民的根本利益和共同责任。要坚持中国特色解决民族问题的正确道路，坚持和完善民族区域自治制度，严格执行党的民族政策，深入开展民族团结进步创建活动，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融。

解读：报告提出了民族治理问题的全新模式，就是推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。当前，中国的部分民族问题乃至恐怖主义问题的滋生，就是由于民族居住社区的单一性、封闭性和割裂性所造成的。民族居住社区的单一性、封闭性和割裂性，既会带来民族经济发展空间和经济信息交流的局限性和落后性，更会带来文化和社会认同的孤立性和狭隘性，对少数民族的经济社会可持续发展极为不利，因此，需要开创全新的民族交流和模式。

 

 

张清勇 国发院研究员、农业与农村发展学院副教授

腾讯直播链接：http://news.qq.com/a/20160305/046015.htm

 

报告指出：人民群众关心的医疗、教育、养老、食品药品安全、收入分配、城市管理等方面问题较多。

解读：往年的政府工作报告都将住房问题列入人民群众关心或不满意的一个重要领域，今年没有列入。一方面，过去五年加大了城镇保障性安居工程住房建设规模，建设了4013万套，解决了一大批人民群众的居住问题。另一方面，应该是与今年出台房地产去库存的政策相配合的。

 

 

报告指出：今后五年将完善住房保障体系，城镇棚户区住房改造2000万套。

解读：2008年以来，国家加大了保障性安居工程住房的建设力度，探索合理的住房保障体系，设定了具体的保障目标，加大了对保障性安居工程的补助力度，制定了一系列落实资金的政策，取得了一定的成效。过去五年，城镇保障性安居工程住房建设4013万套。在此基础上，今后五年住房保障的重点将转向城镇棚户区住房改造。

 

 

报告指出：因城施策化解房地产库存。

解读：一、二线城市和三、四线城市的房地产市场情况差别很大。进入2016年以来，北上广深房价上涨快速，二线城市房价的涨幅也不小，而三四线城市的房地产库存量还非常大。房地产库存的严重问题在去年明显暴露出来之后，在2015年“坚持分类指导，因地施策”的基础上，此次政府报告提出了“因城施策化解房地产库存”。

 

刘鹏 国发院研究员、公共管理学院副教授

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2015年，政府在基础教育、医疗卫生、住房保障、公共文化等基本公共服务方面重点向落后地区、弱势群体方面倾斜，并多次以强调广大人民群众的获得感为依归，体现了政府在社会政策上体现鲜明的托底性色彩。

 

报告将推进食品安全示范行动放入公共安全内容部分，并在问题列举中提到了食品药品安全问题仍然较多，再次体现了政府将食药安全从原来的市场监管问题转变为公共安全问题的新定位。过去一年，虽然新修订的《食品安全法》和《药品管理法》都正式实施，食品药品总体上没有发生大规模的安全事件，但仍然爆发了“僵尸肉”、草莓乙草胺致癌风波、浙江黄体酮孕妇不良反应等事件，在添加剂滥用、农兽药残留、保健食品虚假宣传、仿制药审评数据造假等监管老大难问题上仍然突破不够，未来一年需要在这些方面继续加强监管和社会共治。

 

总理在报告中提出建立国家基本公共服务项目清单，并在教育、医疗卫生、住房保障、文化等具体公共服务列举出大量数据和指标。这一方面体现了政府在公共服务供给方面的制度创新，另一方面也体现“十三五”政府在对民众公共服务供给更加刚性的政治承诺。

 

报告提出：推进健康中国建设，人均预期寿命提高1岁

解读：这是对去年党的十八届五中全会提出健康中国建设的积极回应，目前我国人民群众主要健康指标总体处于中高收入国家水平，2015年人均预期寿命预计达到76岁，2014年婴儿死亡率下降到8.9‰，5岁以下儿童死亡率下降到11.7‰，孕产妇死亡率下降到21.7/10万，要在这个基础上增加1岁，任务艰巨，难度不小，需要在未来五年医疗卫生资源投入、和公平性配置、提高医疗保障水平方面下大力气。

 

报告提出：继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好

解读：这说明政府已经注意到前一阶段简政放权改革中出现的问题，一些地方在简政放权过程中存在为了放权而凑指标，只放一些形式意义上的权力，对于一些含金量高的权力则仍然抱住不放，同时一些地方政府只下放权力，不下放资源，导致下级政府接不住，最后使得改革流于形式，希望可以看到中央政府在今年的改革中能够对简政放权改革中出现的这些问题予以优化，并推出系列配套措施，以保障政策实施的落地。

 

报告提出：创新事中事后监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管

解读：这反映出政府在简政放权的同时，更加突出放管结合，而管的思路从传统的行政管理转变为现代市场监管，大力创新监管方式，推动随机抽查和执法，变以前执法频次多，处罚弱为执法频次少而真，处罚大的方式。另外，充分利用互联网+等现代信息工具，对市场经营者相关信息全面披露，缓解信息不对称的程度，以便进行社会监督，这实际上是把政府监管与社会治理结合起来共治思维的体现。希望看到未来一年这些政策能够继续得到落实和深化。

 

报告提出：“强化环境保护督察。新修订的环境保护法必须严格执行，对超排偷排者必须严厉打击，对姑息纵容者必须严肃追究”

解读：这体现出中央政府已经看到此前环保法实施过程中存在的”无牙老虎“的弱化情况，党的十八届五中全会提出要实行环保监察和执法省以下垂直管理，就是要提高地方环保机构的相对独立性，避免地方保护主义的干扰。

 

报告提出：今年要实现大病保险全覆盖，提出整合城乡居民基本医保制度，加快推进基本医保全国联网和异地就医结算，明确提出在70%左右的地市开展分级诊疗试点。

解读：前一段时间一些媒体报道新医改工作已经碰到重大困难，难以继续深入推进，总理的这些提法表明中央政府推进新医改的决心和魄力没有变，只不过由原来的顶层设计变为试验推广，由单纯提高标准变为互通流转的更加中微观层面。城乡医保整合、不同地区医保流转接续，地方分级诊疗等都是医改的深水区问题，希望未来一年能够有更多的实际政策来加以突破。

 

报告提出：深化药品医疗器械审评审批制度改革

解读：这主要是对前几年我国药品医疗器械审评速度过慢，积压过多，导致病患者的用药需求无法得到及时满足所提出来，去年国务院已经通过扩大审评编制、提高参评人员待遇、开展购买社会服务、多点设立审评中心等多种方式来缓解这个问题，当然我们加以政府在提速的同时仍然要把药品医疗器械的安全有效和质量可控放在审评的第一位。

 

报告提出：为了人民健康，要加快健全统一权威的食品药品安全监管体制，严守从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，让人民群众吃得安全、吃得放心。

解读：这是近年来政府工作报告对食品安全工作问题表述字数最多的一次之一。对监管体制的要求，是为了回应目前地方食品安全监管体制改革相对混乱多样、食品安全监管工作的专业性和独立性遭到削弱的问题，反映出中央可能在这个问题上会有新动作，同时强调了食品安全全过程监管的理念，树立“大食品安全”的监管理念。

 

报告提出：支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理

解读：这是对去年年末深改组会议所提出的群团组织试点改革的继续深化，反映出中央将对工会、共青团、妇联等人民团体前段时间所可能出现的官僚化、贵族化和脱离群众的趋势的纠正，并通过在上海、重庆等地的试点改革，倒逼这些组织能够更加贴近群众，充满活力，自加压力，并更好地参与到社会治理中。

 

 

马亮 国发院研究员、公共管理学院副教授

腾讯直播链接：http://news.qq.com/a/20160305/040052.htm

 

报告指出：“互联网+政务服务”

解读：创意十足、深入人心。“互联网+政务服务”将使企业和个人更便利地享受政务服务，不仅降低了政府行政成本，而且提升了社会民众的满意度。目前各地都在积极试点创新性的电子政务和移动政务，许多地方实现了网上**、微博问政、微信缴费。与此同时，配合大数据技术的广泛应用，不同部门之间的数据共享将得到更大程度的发展。这将使企业和个人避免重复填表和提供证明等繁文缛节，并有利于政府部门联动创新和优化服务。

 

报告指出：容错纠错，创新四溢

解读：报告指出，要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。改革是有风险的，创新就可能失败。在强化督查问责的同时，应该为敢于创新、勇于求变的干部群众，提供必要的引导、保护和保障，使他们愿意且能够提出创新性的想法，并予以贯彻落实。如果改革创新的初衷和目的是正确的，手段和方式是合理的，过程和结果出了偏差，就应予以适度容忍和及时纠正。这不仅不会打消创新者的积极性，而且有助于营造活跃的创新氛围，为政府创新提供源源不断的动力。

 

报告指出：建设“四型政府”，让人民满意

解读：报告指出，要“建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”，这为加强政府自身建设指明了方向。“四型政府”的核心目标是让人民满意，关键举措是推动依法治国、创新求变、廉政问责和公共服务。这将使各级政府部门明方向、有动力、有压力，有利于更好地提升政府绩效和改善民众生活。

 

报告指出：“人地钱”挂钩政策释放利好信号

解读：总理提出的“人地钱”挂钩政策，将为加快城镇化进程和推进流动人口市民化提供强大推力。让流动人口特别是农民工能够在城镇实现户籍/身份、工作和家庭的“三合一”，使他们更好地实现工作和家庭的平衡。这会使他们得以共享城镇化所带来的红利，并为破解留守儿童、留守老人等遗留问题打开出路。

 

报告指出：带薪休假落到实处，将激活旅游经济并提升旅游体验

解读：在国家法定节假日制度的基础上，切实落实带薪休假制度，使包括行政机关、事业单位和民营企业在内的各类企事业单位职工，都能真正享受到灵活的带薪休假福利。这不仅有助于人们更合理地安排休假时间，而且为旅游经济的勃兴打下了坚实的基础。错峰休假也有利于避免“扎堆旅游”和“爆棚旅游”，许多害怕人满为患而规避旅游的人士，可能会在带薪休假制度的刺激下选择出游。与此同时，带薪休假制度也会使旅游产业的发展更具常态化，相关服务商也会更有动力去优化服务，这将大大提升人们的旅游体验。

 

报告指出：政府目标设置“由点及面”，利大于弊

解读：同过去“保八”、“保七”的硬杠杠相比，报告将今年经济增长和其他预期目标设定为一个区间有其深意。一方面，与过去增长目标多年保持一成不变相比，更频繁地调整政府目标，体现了政府动态适应能力的强化。另一方面，这也有助于增强目标的弹性和灵活性。政府目标的设定从“点估计”放宽为“区间估计”，有助于政府更灵活地应对发展过程中可能遇到的阻力和障碍，更合理地配置稀缺资源和调整发展重心。设定一个区间性目标，固然有利于政府更好地调控宏观经济，但与此同时也应避免某些政府部门可能规避问责。例如，一些不作为的政府部门可能设置了过低或过于宽松的目标，这应引起充分的注意。

 

报告指出：为市场“松绑”，为企业“减负”

解读：过去一年，各级政府部门大力推动行政审批制度改革，创新电子政务，优化行政服务，为来之不易的经济成绩奠定了基础。不仅如此，政府部门也逐渐改变了过去“抓大放小”的市场监管思维，更加突出对小微企业和创新创业的扶持力度。按总理的话讲，“不搞‘大水漫灌’”，但这些“小动作”却最为务实有效，为经济结构调整和经济发展模式转型提供了动力。