2013-11-27     来源：东方早报
       聂辉华

       中国历史上每一次全国性改革，都伴随中央和地方之间权力的有序调整。
　　中国历史上每一次全国性改革，都伴随中央和地方之间权力的有序调整。作为一次推动中国深层次改革的历史性会议，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》表明，中央和地方之间的权力天平正适度倾向中央。

　　这表现在以下四个方面：

　　第一，中央上收了部分事权。财权和事权被认为是配置中央和地方权力的两个重要维度。这次会议没有明确中央和地方在财权方面的重新分配，而是通过对事权的调整来局部调整财权。

　　在事权方面，《决定》明确指出“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权”。这与美国联邦和地方政府之间的事权划分有点类似，其要点是强化了中央对全国性事务和区域性事务的管理权限和支出责任。在中央和地方的关系上，中央管的事情更多了，相应的财政支出也更多了，而地方的支出责任相对减轻了。1994年分税制改革以来的“财权上收，事权下放”，很快将变成“财权上收，事权也上收”。

　　第二，中央加强了对地方纪委的领导。1977年的十一大通过的党章规定，各级纪委受同级党委领导。1980年，中央批准地方纪委改为受同级党委和上级纪委双重领导，但以同级党委领导为主。1982年十二大通过的党章仍然强调双重领导，但是去掉了“以同级党委领导为主”的表述，实际上逐步加强了上级党委对下级纪委的领导权。

　　这次《决定》明确要求“强化上级纪委对下级纪委的领导”。具体是：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这意味着，中央已经正式上收了省级纪委书记乃至副书记的任免权，纪委系统由过去的完全属地管理变成了半垂直管理。

　　第三，中央通过新设立的国家安全委员会整合了维护社会稳定的各部门力量。《决定》指出：“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”新设立的国安委将整合国防、外交、国安、公安、外宣办、国新办等所有涉及国家安全的部门，在国安委涉及的上述部门中，国安、公安已经是以垂直管理为主，照这种趋势，其他涉及国家安全的部门至少会变成上级和同级党政机构双重领导，今后甚至会朝向上级领导为主。这一定程度上强化了中央的权力。

　　第四，中央通过新设立的全面深化改革领导小组强化了对改革的领导权。《决定》指出：“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”在深层次改革启动的今天，改革就是最大的政治任务。而重大改革必然是全国一盘棋，不可能只有中央改革而没有地方改革。因此，中央改革领导小组不仅要设计全国的改革宏图，而且要指导地方改革的进程，并根据改革效果对地方官员进行问责。这从另一个角度加强了中央的权威。

　　当然，中央在上收和加强部分权力的同时，也在下放部分权力。例如，《决定》明确指出，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，这意味着中央会减少对各类项目的审批，特别是减少对价格的管理。《决定》还指出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度”。2005年以来，各地政府迫于维稳压力，纷纷实行信访“一票否决制”，让一些基层政府官员压力颇大，这一制度也备受诟病。十八届三中全会释放的信号表明，信访问题将纳入法治轨道解决，这无疑会大大减轻地方政府的压力，实际上将保护地方官员的工作积极性。

　　尽管在中央和地方的关系上，权力的天平向中央适度倾斜了，但是在地方层面，各省相对于市县而言权力有所增强。具体来说，《决定》在三个方面增强了省级政府的权力。

　　第一，允许地方探索推进省直接管理县（市）的体制改革。传统上，中国的政府机关是“下管一级”，即省里可以管地市。但允许省直管县，意味着省里可以“下管两级”，即省里部分地上收了地市的权力。

　　第二，省以下地方法院、检察院的人财物实行统一管理。目前，检察院系统在省内已经是垂直管理了，这次又将法院系统纳入省级垂直管理范围，实际上扩大了省级权力。当然，这也有利于削弱司法系统的地方保护主义。

　　第三，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，这意味着国务院教育主管部门下放了部分权力给省级政府。

　　集权好，还是分权好？答案取决于特定的社会环境。1978年中国实行改革以来，相对容易的增量改革基本上完成了，现在留下的都是难啃的硬骨头。阻碍继续改革的主要力量是强大的既得利益者，他们不仅掌握权力和财富，还以“改革参与者”的面目出现。在这种情况下，要打破既得利益者构造的藩篱，必须依靠最高层的权威才能推进改革。因为从理论上讲，最高层作为终极委托人，其利益与国家的根本利益是一致的，他们不应有道德风险问题。社会底层群众缺乏推进改革的政策工具，不掌握人事权和立法权，但是他们的参与是推进改革的执政基础。因此，在改革处于深水区的当前，由最高层进行改革的“顶层设计”，统筹规划，并监督落实改革的成效，这是打好改革攻坚战的必要条件。

　　既然当前改革的主要推动力来自最高层，那么就要赋予最高层推进改革的有力工具，而最重要的工具当然是政治权力。因此，对目前的深层次改革而言，我认为权力适度向中央集中有利于推进改革。中央政府掌握了更多的财权、纪检权力，以及维持社会稳定和推进改革的权威，有利于增强国家能力，在大改革时代能更好地实现改革的长远目标，并减少社会因大改革而承受的动荡成本。

　　在中国的地方层次，省级辖区是最重要的政府单元，各省领导人也是中央委员的重要组成部分。因此，在推进深层次改革的过程中，除了要发挥中央的权威，也要发挥省级政府的积极性。将地方权力适度向省集中，一定程度上有利于打破地方保护主义，推进统一的市场体系建设，让市场真正发挥“决定性”作用。

　　当然，必须注意到，中国幅员辽阔，各地情况复杂。从长远来看，分权是大势所趋。未来，中央将主要负责制度建构和维护国家统一，而地方要因地制宜地执行中央决策。但是，单纯强调分权是不够的，分权必须伴随着外部监督。有监督的分权，才能有效地破除地方保护主义和腐败行为。从历史上看，收权容易，放权难。中央应制定长远的改革路线图，做出可信承诺，让各方拥有稳定的预期。

　　（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院教授）