中国下一步改革呈整体联动性
——中国人民大学国发院学者深度解读《政府工作报告》
2014-03-20 《社会科学报》1403期 第3版
编者按：今年两会李克强总理所作的《政府工作报告》对2014年工作和2014年中国改革发展全局作了全景描绘。中国人民大学国家发展与战略研究院组建跨学科研究团队就《政府工作报告》中的改革措施进行深度解读，认为其中关键措施体现了中国改革的整体性和联动性。完成2014年的改革任务，意味着党的十八届三中全会的改革布局迈出重要的第一步。
刘元春：经济增长目标为何定在7.5%
在破除“唯GDP主义”的考核体系纷纷出台，全国各地都纷纷下调GDP增长目标，以及“2014中国经济崩溃论”等悲观主义开始蔓延的时点上，2014年《政府工作报告》将本年的经济增长目标确定在7.5%左右，这不仅体现了中国经济社会发展的需要，同时也体现了政府对于2014年审慎乐观的态度。
（1）按照测算，2014年GDP增速达到7.5%意味着……
（2）经济增长的下限在GDP增速上的界定并不是7.5%，而是与1000万新增城镇就业相对应的中国经济增长。按照测算，……
（3）不能按照传统的思维来看待GDP增速7.5%、CPI3.5%的含义。一是2014年所确定的7.5%左右的增长目标将改变……
（4）7.5%的GDP增速目标充分批驳了现在西方国家和部分市场人士所宣扬的“中国经济2014年大崩溃”的论断。这种审慎乐观的判断不仅是科学判断与理性分析的产物，同时对提振目前市场信心具有十分重要的意义。一些西方学者和机构认为，2014年中国经济增速可能跌破7%，甚至步入到“5%的时代”。这些判读不仅不了解中国经济增长的基础，同时对于中国政府的调控能力和政策空间也存在严重的误判，当然，如结合近年来金融市场上出现的“做空中国”操作，这些论断还存在阴谋论的嫌疑。有针对性地批驳这些别有用心的论断，对于形成良性的市场预期是十分有价值的。建立在科学测算基础上的7.5%的经济增长目标，无疑具有这种功效。
（5）实现7.5%的增长目标不仅需要“向改革要动力”，同时需要实施稳健的货币政策和积极的财政政策。因此，2014年“M2增长13%左右”，“财政赤字13500亿元，比上年增加1500亿元，其中中央财政赤字9500亿元，由中央代地方发债4000亿元。赤字率稳定在2.1%”。这就意味着2014年中国宏观经济政策并不会出现很多人担心的重返刺激政策的道路，也意味着2014年宏观经济政策不会因为大改革和大调整而进行过度的收缩。
聂辉华：取消和下放行政审批权以实现“良治”
国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，2014年要进一步简政放权，取消和下放行政审批事项200项以上。这种行政管理体制改革具有非常重大的意义。第一，减少审批就是从源头上减少官员的腐败机会。对于贪腐官员来说，审批权往往意味着自由裁量权，这给官员刁难企业、受贿索贿提供了机会。因此，应该从源头上减少这种机会，即减少不必要的行政审批权限。第二，减少政府行政审批权，使政府集中精力做好政府的份内之事，这包括提供良好的法治和维护市场经济的正常秩序，从而有利于提高政府治理能力，完善国家治理体系。第三，中央政府率先减少各类行政审批权，就是为地方政府做出了良好榜样，这有利于推动地方政府的行政管理体制改革。地方政府也必须遵循十八届三中全会的精神，按照中央的要求，逐步取消和下放一些不必要的行政审批权。如此中央推动地方，上级推动下级，最终会使得各级地方政府逐步减少不符合现代市场经济和法治原则的各类行政审批事项。惟其如此，才可能真正实现各级政府的“良治”。
吕冰洋：如何保持财力分配格局总体稳定？
《政府工作报告》提出“抓好财税体制改革这个重头戏”，并列举了一些财税体制要改革的内容。对此要引起关注的是，财税体制改革极易引发政府间财政关系变动，从而改变原有财权和事权分配格局。例如“营改增”试点范围的扩大，将使作为地方主要财力的营业税减收，进而减少地方财政收入，那么，如何面对地方财力减少局面呢？报告定下的基调是“逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定”，这意味着中央与地方财力分配将保持不变，像是给各个地方政府吃了一粒定心丸。不过，报告中并没说明具体办法，而“营改增”试点扩大又箭在弦上，现实迫使政府立刻要出台调整政府间财力分配方案。从短期看，可能的方向有三：营改增后行业的税收仍归地方、加大转移支付力度、调整增值税分成比例。三种方案各有利弊，究竟如何调整，让我们拭目以待。
仝志辉：2014年农村改革的重点和特征
《政府工作报告》专门用两段论述“积极推进农村改革”，从中可以看出2014年农村改革的重点和整体特点。改革的第一个重点是推进农村土地制度改革。2014年的工作，一是要抓紧做好基础性工作，即抓紧土地承包经营权及建设用地使用权确权登记颁证工作；二是谨慎稳妥推进试点，包括承包地经营权流转、宅基地抵押担保、经营性建设用地入市等多个方面。
改革的第二个重点是建立新型农业经营体系。报告提到的发展新型农业经营主体、农业社会化服务体系、林权和国有农牧林场改革、供销社综合改革等，都是在建立新型农业经营体系。要建立体系，首先要有逐渐增加的多种形式的适度经营规模主体，包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种形式，这些形式加上逐步减少的传统小农户，就是新型农业经营主体。其次要有农业社会化服务体系，为这些经营主体提供服务，使这些主体真正形成体系。供销社改革就是为这一社会化服务体系探路，目标是从“赚农民的钱”到“为农民赚钱”。供销社改革的核心内容是进行自我改造，逐步将以农户经营为主的规模经营主体引入成为自己的股东，通过为这些主体提供购销、信用、科技等全方位服务，使这些主体能够在生产环节之外的其他涉农环节实现利润增加，真正增加务农者收入。
以上两方面改革的着眼点是坚持和完善农村基本经营制度，目标有两个：一是在“三农”问题上推动农业增产和农民增收，二是为城乡统筹发展实现城乡一体化发展确立长远制度基础。2014年的农村改革将处在地方试点、中央谋划修法和制定规则的阶段，不会全面开花、大面积推进。
岳希明：2013年收入分配有了哪些积极变化？
就城乡差距和居民收入差距而言，李克强总理的报告显示，与2012年相比，2013年城镇居民人均可支配收入实际增长7％，农村居民人均纯收入实际增长9.3％，城乡居民收入差距继续缩小。根据此前国家统计局公布的数据显示，全国居民收入基尼系数在2012年为0.474，2013年为0.473。可见，2013年城乡收入差距的缩小对遏制我国居民收入差距的进一步扩大起到了不可忽略的作用。
农村居民收入增长速度高于城镇居民的原因尚有待于国家统计局住户调查数据的进一步公开，但是社会保障的改善起着重要的作用。根据《政府工作报告》可知，与上一年比，2013年城乡低保标准分别提高13.1％和17.7％，企业退休人员基本养老金水平提高10％。国际经验显示，政府的收入再分配政策，尤其是低保等政府支出政策是缓解由市场因素导致的居民收入差距的最有效因素，为了防止我国居民收入差距的再度上升，进而使其继续下降，政府通过收入再分配政策加大对收入分配的调节力度是至关重要的。
除了收入稳定增长和收入差距的有效遏制之外，居民享受的公共服务也有明显的改善。从《政府工作报告》可知，2013年新开工保障性安居房660万套，基本建成540万套，上千万住房困难群众乔迁新居；启动教育扶贫工程，实施农村义务教育薄弱学校改造计划，学生营养改善计划惠及3200万孩子；基本医保总体实现全覆盖，城乡居民基本医保财政补助标准增加到人均280元，基本药物制度覆盖80％以上村卫生室，28个省份开展大病医疗保险试点；启动疾病应急救助试点，全面实施国家基本公共卫生服务项目，农村免费孕前检查使600万个家庭受益。
冯玉军：依法治国我们可以怎样期待？
李克强总理的《政府工作报告》提出依法行政，加强政府法制工作的总体要求，指明了推进法治政府建设的重要举措，体现出高度的政治智慧和战略思维。报告传达出2014年政府工作的几个重要信息：第一，各级行政机关要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，全面实现职权法定和程序正当。第二，创新政府管理理念和方式，健全决策、执行、监督机制，推进政府向社会购买服务的改革。第三，改革行政执法体制，确保法律实施，行政机关要带头严格、规范、公正、文明执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。第四，完善行政监督，实现行政问责法治化。第五，推进政务公开，建设透明政府，增强政府公信力。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，加强法治国家、法治政府、法治社会一体建设。推进依法行政、建设法治政府是提高国家治理和社会管理的法治化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键，对于早日实现法治中国具有至关重要的意义。
林坚：以新思路扩大服务消费
李克强总理在《政府工作报告》中指出：“要扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务，落实带薪休假制度。”从人民群众的服务需求看，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，城乡居民收入水平不断提高，消费结构加快转型升级，各类公共服务需求日趋旺盛。要围绕重点难点热点问题，研究相关公共服务理论，为政府制定公共服务政策提供理论依据。要扩大服务消费，就要确立服务理念，支持社会力量兴办各类服务机构。目前，我国公共安全、食品安全、健康、养老方面的问题十分突出，生态安全、旅游、文化等服务需求旺盛，要重点在这些方面寻求突破，将大有可为。要引导和组织各类服务机构，提升服务社会管理创新的能力，主动承接政府转移的社会化服务职能，打造特有公共服务品牌，拓展社会化服务的领域，争取更多服务社会的平台。要牢牢抓住难得的历史机遇，顺应各族人民过上更好生活新期待，努力提升公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，为全面建成小康社会夯实基础。
周业安：企业改革的核心是打破垄断
改革开放30多年，国企经过优胜劣汰和自身变革之后，已经有了较大的竞争力。相较之下，民企发展到一定规模之后，不少企业反而出现了大企业病，如果仅仅从国有和民营这个传统视角来进行效率比较，现在民企未必高于国企。从目前的实际情况看，民企和国企各有优势，改革的重心不能再围绕所有制做文章，而是应在现行的所有制结构之下，着重完善市场竞争，建立竞争规范，也就是说，企业改革的核心是促进市场竞争和打破垄断。本届政府的《政府工作报告》正确地认识到这一点，特别强调国有经济和民营经济共同发展、互相促进，同时强调国有部门规范治理结构，强调垄断行业向民企开放。但这里我想补充的是，假定垄断行业向民企开放，民企同样会出现垄断行为，因为垄断行业的特点决定了“在位”企业必然垄断，并不会因为把垄断企业拆分了或者引进民营资本，垄断因素就消除了。所以，一方面，需要通过引进民营资本打破国有资本过去在单一行业的垄断局面；同时又要建立合理的反垄断制度，尤其是促进垄断企业成本费用透明化、职工和管理人员以及其他利益相关者收益规范化和向人大和社会公开报告、采取第三方审计并向社会公开审计结果、引入社会责任审计等制度，以此来提高对垄断企业的监管力度。
丁守海：新增就业目标为何上调？
与去年相比，在同样的经济增长目标下，新增就业目标上调100万人。其背后的原因是中国经济的就业带动能力正在提升。从2013年的实际运行情况来看，经济增长率为7.7%，比预定目标高出0.2个百分点，但实际的新增就业数量达到1300万人，比预定目标高出45%，可以说大大超出预期。在去年上半年的时候，新增就业数量就已达到725万人，完成全年预定任务的80.5%，而当时的经济同比增速只有7.6%。那时人们就感慨，为什么在经济增速放缓的情况下，就业形势那么好？其主要原因在于中国的经济结构正在发生微妙的变化，即服务业得到了较快的发展，这一点可以从投资看出来，去年上半年服务业投资达到19.7亿元，而第二产业只有15.8亿元。服务业就业容量大，就业弹性高，服务业的快速发展更大程度地带动了经济的就业功能，其中特别是网络技术带动的新型服务业，如电商、快递等对就业的贡献尤其突出。目前中国服务业就业的占比只有46%左右，相较于西方发达国家70%左右的份额，还有很大的发展空间。正是基于服务业所带动的国民经济就业潜力，今年政府调高了新增就业预期目标。这也从一个侧面反映了，中国经济结构以及就业结构的转型正在结结实实地向前推进。
（本栏目的专家系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
