2014年09月22日     来源：瞭望

       要根治“一把手”腐败，除了最高层的决心，还需要从限制权力、强化监督、正确激励等多方面完善相关制度

       文/ 聂辉华  仝志辉

　　十八大之后，新一届领导层开展了坚定的反腐败行动。决心之大、力度之大为改革开放来少有。本轮反腐败行动已经取得了显著成绩，有效遏制了腐败蔓延的势头，广泛赢得了民心，为全面深化体制改革创造了良好的环境。从长远来看，要根治腐败，除了最高层的决心，还有赖于更严格的反腐败措施和更完善的反腐败制度。

　　限制权力是基础

　　从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权、权力能够转化为租金、腐败的行为难以察觉或者被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力。

　　首先，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。现有研究表明，行政管制，尤其是行业进入管制，是导致企业和政府官员之间发生腐败行为的一个重要原因。因此，应该从宏观上减少各类行政审批。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了政府所在部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。

　　其次，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。现行法律法规留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大，这其中，用人腐败被认为是最严重、最普遍的腐败，因为人事权是最重要的权力，带来的寻租机会最多。但是恰恰是在用人问题上，“一把手”的权力过大。

　　三是，强化对重大决策权的事前约束。除了显性的用人腐败、项目腐败，还有一类隐性的腐败行为，即政绩工程。政绩工程往往以“公共利益”为名义，“一任为官、一任项目”，实际上造成了巨大浪费。

　　必须明确的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不应该也不可能对所有事务负责。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申强调对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得所有事务的“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏实际上的约束力。

　　强化监督是关键

　　一方面，要强化自上而下的监督。

　　尽管限制权力是反腐败的基础，但中国仍然是一个发展中国家，需要集中有限的资源实行适度赶超战略。这种背景下，如何监督权力的运行就成为反腐败尤其是遏制“一把手”腐败的关键措施。

　　自上而下的监督是所有监督方面的重要力量。在现行制度下，对“一把手”自上而下的监督主要依靠上级机关的纪委和监察系统。

　　强化上级党委对下级纪委的领导，无疑有助于增强纪委办案的独立性和公正性，减少地方保护主义，推进地方廉政建设。同时，也要注意到在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，纪委系统本身工作也有特殊性，仅仅上收纪委领导的任命权和规定办案报告上交等措施，也许还不能够收获预期效果。

　　其一，尽管纪委正副书记的提名权和任命权被收归上级党委，但是纪委系统其他工作人员的任命、升迁和调动仍然由同级党委决定。特别是，纪委系统的官员要调动到非纪委系统，必须经过调往单位“一把手”的批准。这可能会使纪委系统的一些工作人员在查处当地干部的腐败问题时，或多或少有些顾忌，很难做到对“一把手”实行监督。

　　其二，纪委正常办公和办案的经费、场所，需要依靠同级党委以及政府的支持，特别是纪委本身不能“创收”，而办案经费往往因为腐败案件的突发性、集团性和不规律性，难以按照正常程序编制预算和报销，这可能会限制纪委查处案件的效率和力度。

　　其三，纪委书记在级别上低于所在单位的党政“一把手”，而“一把手”往往可以主导重要的人事任命和财政拨款，因此纪委在查处干部时不可避免地会与“一把手”的主张和立场发生矛盾，且有许多时候不得不考虑“一把手”的意见。

　　其四，在腐败现象比较严重的情况下，纪委清除腐败必然会导致其他党政部门的不满，会给纪委系统的干部交流到其他党政部门造成一定的障碍。

　　这些问题需要在实践中加以探索解决。

　　另一方面，要强化自下而上的监督。

　　如果说腐败是国家治理的毒瘤，那么阳光就是最好的消毒剂。自上而下的行政监督在监督技术、资源调动和案件查处方面具有无与伦比的优势，但是这种监督毕竟是内部监督，终究会受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣势。要有效治理“一把手”腐败，离不开公开的、广泛的群众监督，即自下而上的监督。“群众的眼睛是雪亮的”，尤其在信息社会，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群众监督所形成的“自发秩序”具有汇总分散信息的优势，能够在很大程度上弥补内部监督的不足。

　　正确激励是保障

　　监督和激励是反腐败不可或缺的两个工具。由于官员行为难以监督，其产出难以度量，同时还要从事多重任务，因此提供正确的激励非常重要。

　　从长期来看，只强调监督而忽视激励，会导致官员为避免犯错采取消极怠工、低效率的官僚主义行为。特别是，党政“一把手”掌握重要的资源，他们的逆向选择和道德风险行为会造成更严重的后果。

　　本轮高压反腐行动开展之后，一些官员的额外“福利”被取消了，腐败的成本更高了，收入相比过去少了。这不可避免地导致了少数官员对待工作敷衍塞责，抱着“只要不出事，宁肯不做事”的消极态度，这不利于全面深化改革和稳定经济增长。因此，应该适时改进官员尤其是“一把手”合法合规的待遇，做到严格监督和正确激励两手都要抓。

　　一方面，可实行现代“品位分等制”。

　　现行体制下官员从政的一个动力是获得升迁，为此，一些腐败的“一把手”大量行贿受贿，大搞政绩工程，而后者往往构成严重的隐性腐败。

　　因此，要抑制腐败，需要在一定程度上弱化体制中存在的高级别职位和低级别职位“含金量”和“稳定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上减弱升迁需求，而将更好地履行其权力应该完成的职责作为其从政的主动力。

　　从相关统计来看，当前我国县委书记和县长的平均任期为3年左右。越往上，职位越少，竞争也越激烈，这可能就会出现一个恶性循环：职位越少，“一把手”官员越是要搞政绩工程，在任时间也越来越短，这反过来进一步加剧了市县的政绩工程以及各类腐败行为发生的机会。

　　对此可采取的办法是，对德才和政绩突出的市县“一把手”就可以在原职位上高配官阶。换言之，如果一个县长、县委书记做得好，其官阶可以到副地级，个别长期任职、十分优秀的甚至可以在县长、县委书记职位上官阶达到正地级。这种高官阶低职位官员的官阶蕴含的权力、待遇和地位，不是超出其低职位职责的更多职责，而是拥有同级职位官员的正副地级可以享有的决策建议权、决策参与权，超出同级职位官员的更高的工资、生活待遇，以及道德威望和社会地位。这对于扩大重大决策的民主参与和协商程度、科学水平，激励县市“一把手”建功立业，最终对于更好地选拔高级别职位官员都会起到作用。

　　另一方面，可适当提高“一把手”的物质保障。

　　对以往的腐败案例分析表明，官员的腐败行为与官员个人的物质生活条件及其亲属的需求密切相关。因此，从制度层面思考，如果政府和社会可以给领导干部正确提供相对合规的生活条件并解决其后顾之忧，可以在一定程度上减少贪腐的动机。

　　——完善官员休假制。由于中国处于经济赶超阶段，领导干部特别是党政“一把手”工作通常压力大、责任重，但是他们却难以像普通公民一样周末休息、度假以及以普通消费者的身份自费去健康的休闲娱乐场所，而不是通过浪费公帑的形式进行高额的在职消费。

　　——推广官邸制，解决领导干部的住房问题，同时制订严格的领导干部及其直系亲属购房规范，并将房产作为财产申报与核实的主要内容。

　　——为官员的职业选择提供更多机会。频繁出现的“59岁”现象表明，一旦官员意识到离开现任岗位后难以保障其生活待遇，或者难以找到合适的工作，就可能通过突击式的贪腐积攒离任后的金钱和物质。应考虑逐步建立官员离任后的待遇保障体系，使官员在任时正常工作便可后顾无忧。还应考虑拓宽官员正常离任后的再就业渠道，让官员能进能出，能上能下。例如，经验丰富的官员在离任后，可以到大学担任合同制教职，又或者到各类行业协会或非营利组织就职。

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