2014-07-31  来源：凤凰网

“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。”昨日国新办举办的新闻发布会上，公安部副部长黄明先生说。改革指的是国务院最新发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要建立统一城乡的户口登记制度，以及全面实施居住证制度。

中国人民大学经济学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然认为，户籍制度改革，最重要的问题是户籍对应的公共服务，尤其是农民工子女就学和住房问题。

中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员叶裕民所理解的户籍制度改革是“两条腿走路”，一条腿走路指直接就给户籍，第二条腿是指没有条件马上给户籍的情况下，逐渐剥离公共服务和户籍的关系，先给一些没有户籍也能享受的公共服务，直到真正把公共服务和户籍制度脱钩。

取消农业与非农业户口的差别

《意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

陶然：户籍改革，最重要的问题是户籍对应的公共服务，尤其是农民工子女就学和住房问题，这是农民工入户的必须满足的两个互补条件。不妨假定中央政府推动地方政府的公立学校放开招收流动人口子弟入学，但如果农民工到就业所在城市的住房问题不解决，孩子也还是来不了，因为一家人住不到一起。光换一个居住证，或者说取消农业与非农业户口的差别，而不落实农民工的住房和子女教育问题，意义非常有限。

政府提出的政策，保障性住房，有没有覆盖农民工？几乎没有，地方政府财政现在都很紧张，中央政府虽然压着地方搞保障性住房，但第一地方政府没有积极性，第二保障性住房按现在计划体制的方式去分配给很多地方，这些地方跟流动人口流动方向基本没什么关系，就算在有流动人口的地方的保障性住房，基本也不针对农民工，甚至有些地方还在驱赶农民工，比如北京，开始限制人口增长，这个是违背目前这个阶段城市化发展规律的。

2002年中央提出，公立学校应该无条件接受民工子弟入学，有没有实现呢？没有。地方政府采取各种方法，比如要求各种证件，有了证件还要其他各种条件，比如说学位不够，要去很远地方入学，可农民工家不在那儿。中央政府给地方政府的压力不足， 激励也不够。2000多万父母双方都在外的留守儿童，和6000多万至少父母一方在外的留守儿童，这对中国未来的社会是什么影响呢？

叶裕民：如果依附于农业户口和非农业户口上的公共服务不改变的话，合并意义是不大的。但是这次有点像统计部门把外来人口统计成城镇人口，那么就能更客观的反映城镇人口有多少，就是我先淡化户籍制度的利益功能，强化户籍制度的登记功能，尽管我们现在做不到，但这是一个目标，让我们知道户籍不再是一个利益的差别，而是一个只是知道你在哪里，哪里人该给你提供服务的制度。从这个角度来说它是未来户籍制度必须要走的一步。

全面实施居住证制度

《意见》提出，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

叶裕民：原来的居住证是和公共服务是不直接挂钩的，这点是这一轮改革的一个进步，有居住证的人可以适当的享受本地的公共服务。而且这个没有因城市的大小而有区别，就是说包括居住在特大城市的人，有了居住证就可以享受到这些基本公共服务，而只要你在这个城市居住半年以上都可以拿居住证。这是有进步的。

政策推行的有个难点，就是给农业转移人口，包括只有居住证没有户籍制度的人，也提供一定程度的公共服务，地方上会认为我会比较花钱，就是农业转移人口市民化的成本问题，这是一个比较大的担忧。

特大城市统一积分落户

《意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。并要求所有500万人口以上的大城市统一建立积分制度。

陶然：改革措施和相应的政府公共服务投入要跟着人口走，人口流动到经济有就业的地方，地方就应该对应进行户籍改革。现在提出中小城市、城镇要放开，但很多内地中小城镇没有就业机会，农民工难以在那儿大规模就业和居住，放开也没有用。但在沿海地区的中小城镇，有就业， 但已经搞了所谓的“积分制”，对外来农民工，尤其是内地迁移的农民工已经采取了限制准入的措施，，绝大部分农民工，尤其是那些连社保都没有的自我雇佣人口（一般占总流动人口的20%），要花很长时间才能达到条件入户，甚至根本难以实现入户。推进积分制入户，积分是由地方政府来定，户籍改革主动权完全在地方政府手上，积分制让大部分农民工10年、20年都解决不了问题，有什么意义呢？中央政府必须采取措施，严格清理这些严苛的入户条件。

再来说大城市，在任何国家，我们一般讲城市化发展的早、中期阶段，人口向大中城市集聚，尤其是特大城市集聚，是非常普遍的现象，而且也是有其经济规律在内的，是一定要集聚的，我们城镇化才刚刚进入中期，人口还要集聚，你要违背规律，限制大城市，限制得住吗？做不到，做到了也要付出巨大的经济、社会代价。但现在如果要限制大城市，包括特大城市发展，政府跟市场运作规律就会形成很大的矛盾，就会损害经济增长和社会和谐。国际经验表明，大城市、特大城市进一步集聚发展是利大于弊的，而且大城市病完全可以治理好，主要还是管理的问题。 

叶裕民：积分落户是在广州市先实行，上海也在推进，是在特大城市还没有条件给所有人以户籍和公共服务的前提下，筛选出一些人来，然后根据这些人对城市的贡献和他本人的一些基础条件筛选出一些人给他落户。

从总体上来说，当我们的特大城市还没有能力完全放开户籍制度的前提下，有这种积分制度比没有积分制度是一个进步，这么去比较。问题在于，积分落户政策从整体上是鼓励高学历、高收入、高技术支撑的，对于一般劳动力，如果想落户，难度比较大。积分落户减弱了对一般劳动力的服务，那么当然有居住证制度作为一个补充，但是从整体上来说还是存在着差异。

户籍改革制度

陶然：户籍改革，根本是土地制度和公共财政制度改革，而其中土地制度改革是核心，主要是要逐步开放土地制度，要人口流入地城市郊区的农民在给政府缴纳部分公益事业与基础设施用地，甚至缴纳部分出租屋收入所得税的前提下，合法地给外来流动人口盖出租房，这些税收还可以为农民工子弟就学提供财源，政府不用搞保障性住房，还可以拉动经济增长， 增加就业，降低城市房地产泡沫。

第二，人口城镇化是有规律的，政府不要去违背这个规律，大中城市、特大城市不要过度限制，要通过有效改革加强公共服务，对于沿海地区中小城镇已经采取严苛积分制的地方，中央政府一定要想办法去清理这些过度的限制，这个是中央的责任。中央政府要做的不光是说你们可以在哪些方面做什么，还要说在哪些地方是不能做什么，都是一个国家的公民，不能搞要求太高的积分制。农民工在那个地方已经工作了一段时间，很可能没有上社会保险，比如很多自我雇佣人口根本没有保险给他们上。只要有自己觉得合适的居住条件，就应该可以落户。而农民工住房问题可以通过土地改革、通过市场化的方法来解决，大规模保障性住房没有出路，也搞不起来。农民工子女教育问题，也可以通过前面提到土地市场化来部分解决，中央政府也需要激励地方政府配套一些吸收农民工子女入学的专项转移支付。土地制度不改革导致房价如此之高，最后是阻碍了城镇化，阻碍了户籍改革。

叶裕民：户籍制度改革，按我的理解，应该是两条腿走路的。一条腿走路是说直接给你户籍，第二条腿就是在没有条件马上给你户籍的情况下，我逐渐剥离公共服务和户籍的关系，先给一些没有户籍也能享受的公共服务，慢慢地把公共服务和户籍制度脱钩，直到公共服务和户籍完全没有关系了，这是户籍制度改革。

我觉得这一轮的户籍制度改革总体上比之前的历次的户籍制度改革的文件都要全面、具体、系统，改革力度要大，如果他全面实施的话，给农业转移人口、还有农村居民带来的利益要多，第二个进步是这次户籍制度改革角度比较高，不仅是就户籍论户籍，他是为了在2020年全国全面建成小康社会做准备。比如居住证多层级之间的相互不同，这是我最看中的。它是一个基于社会进步的户籍改革制度，超越了一般的户籍制度改革。 （欢迎关注人大国发院新浪微博 @人大国发院；微信公众号RUC_NADS） 

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