2014-10-24     来源：中国科学报　  记者：韩天琪

近年来，不少城市开始推行居住证制度。居住证积分制，也被专家称为“最不坏的户籍新政”，然而从实际推行情况来看，效果并不太好。原因何在？围绕这个问题，《中国科学报》记者采访了中国人民大学社会与人口学院教授、国家发展与战略研究院研究员段成荣。

《中国科学报》：居住证与暂住证相比，其进步性是什么？有专家指出，北上广的积分落户口子非常小，居住证成关键。对此您怎么看？

段成荣：用居住证制度为城市流动人口提供基本的公共服务是一个很好的进步，很符合十八届三中全会在户籍制度和公共服务领域改革的精神。通过居住证制度，来向获得居住证的城市流动人口提供基本的公共服务，这样就有了一个制度上的保证。

国务院早在2010年5月即转发过国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。但很多城市在推行居住证制度，尤其是向农民工提供公共服务方面做得不是很好。

《中国科学报》：目前在一些已经实行居住证制度的城市，办理居住证的门槛并不低，需要社保或纳税记录，以及固定的租住房屋等等。对此您怎么看？

段成荣：居住证制度的实施还是要回归到户籍制度改革的本原上来。我们为什么要推行户籍制度改革？为什么要建立居住证制度？多年来，我们一直强调要深化、加快户籍制度改革，学术界的研究也好，媒体的报道也好，社会的评论也好，说到底就是户籍本身的功能出现了偏差和异化。

户籍制度的实质是登记功能，是要登记和证明一个人居住在哪。但是这些年，户籍的背后附加了越来越多各种各样的福利。户籍的功能已经从一个单纯的登记功能异化为福利功能。因为户籍负载着越来越多的福利功能，所以户籍管理已经从“登记”变为“许可”：只有符合一定条件的人才能到某一地方，户籍制度准许你到什么地方你就能到，不准许你就不能到。至少在改革开放的几十年当中，围绕户籍制度和社会管理体制的改革一直强调的是要剥离它的福利功能，恢复它原本的登记功能。

下一步作为户籍制度改革措施的居住证制度的推行，一定要遵循这样的初衷和改革的路径。在这样的导向下，城市流动人口进城只要有稳定的就业和居所，就应该登记为当地的居民，享受当地的公共服务，全面参与到当地的经济、社会、文化、政治各方面的活动当中去。如果按照这样的思路进行，那么居住证制度的推行会比较有成效，如果违背了这个初衷，给居住证的申请又提很多附加条件，设置“高门槛”，这样就变成了另一种“准入制度”，变成了“第二户口”。如果我们在改革户籍管理制度的同时，又创造出另一个叫作“居住证”的新的准入制度，那么对改革的原始目标的实现可能就会带来冲击，使改革的效果大打折扣。

《中国科学报》：要想真正实现城市流动人口及家庭的权利，关键是什么？

段成荣：目前户籍制度改革形势最严峻的北上广深等一线城市人口承载量已经接近甚至达到极限水平，人口与资源、环境的矛盾日益突显。在这样的现实面前，户籍制度的准入似乎是一个无奈之举。所以现在的户籍制度改革是一个综合的改革，不能就户籍制度改革而谈户籍制度改革。

为什么大家会蜂拥到一线城市？是因为这些地方已经占据了全国绝大部分的投资、就业机会。尽管我们近些年一直在强调城乡、区域之间的均衡发展，但实际上这种城乡、区域间的巨大差距不是一朝一夕就能拉平的。所以一方面国家在缩小地区差距、区域协调上要下更多的力气，另一方面这些城市本身也要做好制度上和心理上的准备，需要把机会给更多的城市。

既然存量的调整是一个长期的过程，那么增量就应该更多地考虑向非一线城市倾斜。当我们在讲控制人口、调控人口，把它作为城市发展的一个非常重要的目标，甚至在有些城市已经成为“重中之重”的目标时，实际运转上却并没有以此为目标做工作，一旦有机会，不管是新建的生产项目，还是文化项目和教育项目，这些城市还是冲在第一个，各方面的制度、体系、做法并没有一致起来。

解决户籍制度改革问题的关键还是要实现发展机会的均衡。我们在农村地区和中小城市调研时，曾询问过很多农民工如果在当地有很好的发展机会，他们是愿意留在当地发展还是去大城市发展。很多人第一反应是反问道：“在我们当地真的会有这样的发展机会吗？”这些农民工纷纷表示，如果当地真有很好的发展机会，他们也不愿意背井离乡去往一线城市打工。

户籍制度改革不在于将“户口”的名称改为“居住证”，其根本在于给广大的劳动者在全国更多的地方、更多的地区和城市提供一定的机会。现在的问题恰恰就是机会的高度不均衡和准入制度的矛盾。如果户籍制度改革不能和广大社会公众的实际需求相吻合，恐怕还是会沦为空中楼阁。

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