2013年04月25日 上海国资  

　　上海国资记者 刘晓翠

　　经济高速发展的中国，没有本钱再走西方“先污染后治理”的老路了。如不进行有效约束，容量有限的环境迟早会突破承受的临界点

　　今年3月份，大半个中国为雾霾天气所笼罩。

　　据中国气象局统计，进入2013年，全国先后出现了10次大范围雾霾天气过程，呈现出天数多、范围广、影响大的特点。其中3月份的雾霾日为3.2天，比常年同期多1.1天，创52年来历史同期最高纪录。

　　各地汇总的相关检测数据亦显示，全国多地空气质量指数“爆表”，PM2.5值超过了500的上限，北京有地方PM2.5浓度瞬间值甚至超过了1000微克/立方米；不少城市的空气质量已经达到严重污染的程度。有报告指出，目前世界上污染最严重的10个城市中，有7个是在中国。

　　大气污染问题已经直接危害到国民的健康安全。如何从源头治理大气污染？政府、社会、市场应如何协作？有哪些经验可供借鉴？就这些问题，《上海国资》专访了中国人民大学环境学院副教授庞军。

　　雾霾迷城原因何在

　　《上海国资》:从年初开始的雾霾天气持续了近两个月,范围波及大半个中国，空气污染问题似乎呈现越来越严重的态势？

　　庞军:大气污染一直以来都比较严重，也不是最近才开始受到关注的。最初的空气污染物主要表现为粉尘，其来源主要是燃煤带来的污染物。

　　此后，部分地区开始出现酸雨，因为煤燃烧后除了产生粉尘，还会带来二氧化硫，西南地区以及北京都遭受到酸雨的影响。为此，我国出台了关于两控区——酸雨控制区以及二氧化硫控制区的治理方案。经过这几年的治理，虽未得到根本性的缓解，但也没有出现过大规模的酸雨天气。

　　而此回空气污染再度集中爆发表现为大城市复合型空气污染，主要污染源亦由之前的燃煤转而加上了机动车尾气。可见，迫在眉睫的环境问题已经到了交相叠加的恶性程度。

　　《上海国资》:为何这次的空气污染问题如此集中？

　　庞军:有三个方面的原因：首先，这与我国经济多年来粗放型的增长模式密切相关。以往的环境问题在北京、上海等大城市表现得较为突出，周边城市可能因为经济发展相对滞后，环境问题尚未暴露出来。而这次的污染不一样，北京、天津、石家庄都有这个问题，其根本原因在于，这些地方在经济发展过程中所产生的环境污染一直没有得到很好的解决，最后导致集中爆发。

　　其次，我们对污染治理的手段也不够强硬。这次雾霾的罪魁祸首是PM2.5，这些细颗粒物是由污染物经过复杂的化学反应形成的，原先的一些氮氧化物在阳光的作用下进行光化学反应，生成细小的微粒物，结构比较复杂。北京PM2.5的来源中，20%左右来自汽车尾气污染，燃煤占到20%，此外还包括建筑类扬尘，还有一块是外地沙尘的飘移。这种复合型的污染物的来源具有多样性，治理的手段也应该是更有针对性的。北京的空气治理其实花了不少力气，集中供暖、家庭炊事基本上都已采用天然气，北京的大气排放标准在全国来说也是最严格的，首钢也被搬迁到了天津，但是这次受污染最严重的还是北京。可见，空气污染问题不是一个城市的问题，而是区域性的问题。

　　再次,就是居民自身的生活方式。现在很多城市的交通道路规划中，自行车道已经消失，私家车成为越来越多居民的代步工具，从这个角度来说，居民对于空气污染也负有责任。

　　治理污染，政府要壮士断腕

　　《上海国资》:如果要从源头上解决雾霾等空气污染问题，应该从哪些方面着手？

　　庞军:如果单从交通的角度，目前公共交通还满足不了居民的出行需求，大力发展公交肯定是值得城市管理者思考的问题。但是对于解决空气污染来说，转变经济结构显得更为迫切和重要。单纯依靠居民出行方式的改变以及交通的治理，是很难从根本上控制污染的，治理成本也非常高。

　　《上海国资》:但是经济结构的调整不是想调就能调的。

　　庞军:没错，调整经济结构需要一系列政策的配套。如果管理者意识到以牺牲环境为代价实现经济发展的恶劣后果，那么这种发展模式必须被扭转。环境是一种公共物品，具有外部性，我们在享受优美环境的同时无法阻止其他人一起享受；同样，当有人破坏环境的时候，其他人也必须承受环境被破坏的负面影响。如何解决这个问题呢？我们可以将外部成本内部化，由排放污染的企业支付一定的成本；而对于优美的环境，也可以考虑承担享受费用。

　　《上海国资》:对于环境污染治理，政府应该如何作为？

　　庞军:政府作为公共物品的提供者，其职责是保证良好的服务和品质。政府可以通过政策引导，根据不同城市大气环境的容量，判断制订合理的排放标准，一旦企业排污超标，政府就要采取强有力的惩罚措施，征收排污费或者环境税。这对企业来说无疑是增加了高昂的成本，如其仍然坚持以往生产方式，产品利润势必大大压缩,竞争优势也将随之消失，这种局面使得企业要么提高技术，要么放弃市场。可见，政府通过政策引导完全能将环境治理交给市场来解决。关键是要把环境保护真正作为一个发展目标，而不是仅仅停留在口头上。

　　《上海国资》:环境保护有哪些政策工具可以选择？

　　庞军:可供政府选择的环境保护政策有三大类。一类是基于命令控制型的，例如制订标准、强制性的排放许可；第二类是基于市场手段的税收、收费、补贴等等。例如对国内的产业征收碳税，进行碳排放交易，对生产过剩高耗能高污染的产品征收出口关税，避免因转嫁环境成本带来价格优势的产品大量出口，让企业真正感受到环境的代价。同时，对企业治污的行为给予适当的补贴；对具有环境标志的出口产品实行补贴优惠。对于产业发展的政策扶持尤其要考虑到环境保护因素，避免像光伏产业那样一哄而上，反过来对环境造成负面影响；第三类就是宣传教育。

　　《上海国资》:您提到的很多政策，相关环保部门也下发过文件，但问题是执行往往难以落实到位，这个问题应该如何反思？

　　庞军:很多地方政府对于发展经济与环境保护之间,往往还是会倾向于前者,即使知道这家企业排污超标,但为了GDP、为了政绩而不作为，使责罚措施流于形式。当前这个问题仍然很严重,所以解决环境问题不光只是喊喊口号,而是要真正付诸行动,付出真金白银(19.68,0.05,0.25%)的代价。

　　《上海国资》:雾霾发生之后，很多人质疑油品质量标准，您怎么看这个问题？

　　庞军:我认为油品质量标准只是问题的一个方面，另一方面是对于汽车的排放标准也应制订得更加严格，而且全国统一。此外还有工业排放标准问题。在雾霾最严重的那几天，很多工厂被要求停产。其实这只是一种心理安慰，缓解一下老百姓的情绪而已，并不真正解决问题。实际上，也不可能因为要治理污染，就停止所有的经济活动。

　　《上海国资》:对于区域联防联控，您有怎样的建议？

　　庞军:区域联防联控是一个区域内产业的调整和升级，由于各省市经济实力并不平衡，相互之间要协调互补。比如北京对于保护水源地的做法，北京的水源地位于河北，为了保护水源的健康安全，整个区域的重工业都受到限制，北京市则相应给予了河北省一定的补偿。如果你只是给人家提要求，而对经济补偿不闻不问，这也是不公平的。所以，未来要么是国家出面协调，要么是产业布局上有所倾斜，或者进行转移支付。

　　他山之石

　　《上海国资》:以前的伦敦、洛杉矶都发生过严重的空气污染事件，其治理手段对我们有何借鉴？

　　庞军:伦敦历史上的烟雾事件之后，当地政府花了二三十年时间才把城市环境治好。1956年，英国政府通过洁净空气法案，大规模地改造城市居民的传统炉灶，禁止烧煤；发电厂和重工业设施则被迁移到郊区并进行了改造,一系列的政府强硬措施使伦敦的城市大气污染程度降低了80%。与伦敦类似,很多西方发达国家都处理过严重的环境污染问题。

　　《上海国资》:他们有哪些环境保护措施是您印象比较深刻的？

　　庞军:我驱车在旧金山开往洛杉矶的公路上行驶的时候，发现他们的责罚标准相当苛刻，例如乱丢垃圾者，就要罚款1000美元。某市要修一个水坝，但是环保机构评测下来，发现水坝的修建会对一种鱼类的迁移造成影响，于是该计划便被放弃了。美国还允许进行排污权交易，用市场化的手段让各个企业之间调节排污量。例如一家企业愿意去治理污染，余下的污染排放量就可以拿去交易。而日本则不同，完全是依靠严格的标准和重罚的手段来治理污染，他们对环境保护的重视程度是我们难以想象的。有很多指标都将环境作为优先考虑的因素。

　　《上海国资》:怎样才能把环境保护政策真正落实执行？主要困难在何处？

　　庞军:对于环境保护政策，西方国家之所以能够强有力地执行而我们却难以做到，主要还是地方经济收入所致。我国地方政府的一部分税收收入都来自传统高污染高耗能产业的利税，而且这些企业大多给当地带来了大量的就业机会。在某种程度上，这些企业实际上是绑架了政府。而在GDP的考核中，并没有扣除环境损害的成本。这个成本实际上很难用货币化的方式来计量，执行起来也有难度。如果能将对环境保护的考核力度提升到类似计划生育这样的高度，给地方官员以压力，也许就会提高其执行力。另外，环保部门的权力应该得到加强，拥有更大的自主权，环保投资方面也需要进一步加大力度。

　　中国经济仍然处于高速发展期，出现空气污染问题尚在情理之中。问题是我们已经没有本钱再走西方“先污染后治理”的老路了。在如此高的人口密度前提下，我们的资源承载力和环境容量是有限的，如果不进行有效的约束，按照我们的经济发展态势，环境迟早会突破承受的临界点。

　　《上海国资》:您之前也提到工业污染的问题，解决这个难题应依靠什么手段？是提高技术，抑或转移产业？

　　庞军:这两种手段都可以运用。中国是发达国家转移高污染产业的集中地，是否可以再向外转移？我认为，这要看经济发展的自然规律。随着我国经济的发展，环境成本、人力成本以及原料成本都会提高，对于企业尤其是劳动密集型制造类企业来说，寻找生产要素更便宜的地方是必然的选择，其实现在很多企业确实是在转移。但对人口密集的中国来说，不可能完全抛弃劳动密集型的产业，即便是搞科技能够替代人力，但因此而造成的失业问题也需要引起充分重视。在技术层面，政府需要制订保护知识创新的政策，鼓励技术创新；同时，要加强国际合作，进行技术升级。未来这些问题都会得到解决。