2014年03月10日 来源：21世纪经济报道 作者：聂辉华
腐败是一种世界性的现象。总体而言，腐败阻碍了经济增长，降低了经济效率，因此反腐败成为发达国家和发展中国家政府共同面对的难题。近年来，中国执政党高度重视反腐败斗争，并将其作为全面深化改革的重头戏。例如，中共十八大以来，已有21名省部级领导被立案调查，而且这种高压反腐的态势仍将持续。
在论及反腐败策略时，人们普遍认为，要加强对权力的监督，特别是对党政“一把手”的监督。加强监督固然重要，但是我认为，除非进行大的体制变革，否则监督难以落到实处。相反，限制权力可能比监督权力更容易操作。因此，当前反腐败的重点应该是限权，而不是监督。
理由之一，限权是从源头遏制腐败机会。根据腐败的经济学理论，导致腐败的原因主要有三个：官员的自由裁量权，权力租金的价值，对腐败的察觉与处罚。如果官员手里没有权力，或者权力的边界是非常清晰的，没有灰色地带或弹性空间，那么官员就无法用手中的权力向企业或个人等办事对象索取私利，也就不存在腐败的想象和现实空间。例如，假设一项申请（如企业注册），管事的官员可以批准，也可以不批准，或者可以早批准，也可以晚批准，必然给官员寻租营造了温床。正是如此，阿克顿勋爵才概括了那句至理名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”相对于限权而言，给予官员权力，然后花费成本去监督，显然是反腐败的次优策略。
理由之二，监督的成本比限权更高，而且存在“最后的监督者”悖论。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是谈何容易？按照现行法律法规，“一把手”并不直接分管人事权和财政权，但是他“主持全面工作”。在现行体制下，我们能指望分管人事的副手或者分管财政的副手去监督或者制约“一把手”吗？显然不太可能。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，很容易变成“民主”太少，而“集中”过多。另外，如果规定某个机构专门负责监督，那么谁来监督这个机构？除非让全体公民及其代表（人代会）来做最后的监督者，否则在逻辑上是无解的。但是，最后的监督者本身也面临极高的协调成本以及理顺权力架构的成本。相反，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，该管什么事就管什么事，只需要一纸明文规定即可。
理由之三，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。当前的监督困境是，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员为了招商引资低价转让土地，多低才算违规？导致了多少土地出让金损失？这些道德风险问题难以监督。相反，如果明文禁止某个官员管理某事，该官员是否违规，一目了然。正因为如此，在中国“一刀切”的政策虽然有时显得简单，但是便于操作。
虽然限权比监督更容易，但是要让限权发挥作用，还需要一些制度支撑。否则，单纯的限权可能导致政府公共服务减少，或者政府部门相互推卸责任。
第一，要减少政府的行政审批权和市场干预行为。限权的最有力举措就是减少权力，而减少权力就是从源头上减少腐败机会。在减少权力方面，国务院这次带了一个好头。在今年“两会”上，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，2013年国务院分批取消和下放了416项行政审批等事项，2014年要再取消和下放行政审批事项200项以上。
第二，改革政绩考核方式，让放权和转变经济增长方式兼容。权力与责任是对应的。如果政府凡事都要管，如果政府仍然将GDP和财政收入的高速增长作为工作目标，这种高增长必然意味着政府及其“一把手”要承担更多责任，当然客观上也会要求拥有更多权力，否则难以调动足够的资源来实现高增长目标。因此，要减少政府的各类行政审批权，或者限制党政“一把手”的权力，根本之策在于改革干部的绩效考核方式，降低GDP在考核中的权重，转变经济增长方式。
第三，公布“一把手”权力清单，让权力透明运行。限制权力就是要杜绝权力的灰色地带，减少各类自由裁量权。现在，各地党政机关都公布了本部门的“权力清单”，这是一个可喜的进步。但是，目前似乎没有机关公布“一把手”的权力清单。从目前的情况来看，尽管部门的权力清单是有数目的，但是管辖的范围仍然比较模糊。而且，现在的关键问题不是部门的权力边界不清晰，而是部门内部“一把手”的权力边界不清晰。在下一步的改革中，能否明确“一把手”的权力边界？
第四，强化分工负责，分解“一把手”的权力。如上所述，“一把手”集权往往是腐败的主要原因。除了尝试明确“一把手”的权力清单，还应该通过制度设计分解“一把手”的权力。按照现行规定，领导班子成员都有一块明确的分管业务，但是分工往往并不意味着分权，因为“一把手”总是可以干预副手的决策。因此，下一步要真正落实分工负责制，强调“谁主管，谁负责”，从制度上限制“一把手”干预副手主管业务的条件和范围。例如，除非分管副手决策失误，否则“一把手”不能随意干涉。总之，要逐步减少“一把手”的权力，最终真正落实民主集中制。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）
原文地址：21世纪网 http://epaper.21cbh.com/html/2014-03/10/content_92367.htm?div=-1
媒体关注
[凤凰网] 反腐败：监督不如限权 http://finance.ifeng.com/a/20140310/11841469_0.shtml