2014-12-25  来源：大众日报　

       周业安 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授

       近日,国务院下发通知,要求各地清理规范税收等优惠政策。长期以来,地方政府竞争一直被认为是我国经济高速增长的重要原因,而税收、土地等各类优惠政策,正是地方政府之间相互竞争、招商引资的主要手段。但近几年,一些地方政府为争夺项目“乱承诺”、“乱优惠”,甚至出现了“中考加分”“奉送人大代表头衔”等现象。清理规范优惠政策,会给地方政府竞争带来哪些变化?未来地方政府又该如何进行竞争?就此,我们采访了中国人民大学国家发展与战略研究院和经济学院教授周业安。

　　改革初期中央财力有限,对地方政府只能是“给政策”

　　本版编辑马清伟(以下简称“马”):很多专家学者都认为,地方政府竞争是我国30多年来经济高速增长的重要原因,“招商引资、发展经济”长期作为地方政府的一项最主要职能而存在。为什么会形成这样一种地方政府相互竞争的发展格局?

　　周业安(以下简称“周”):这跟我们改革开放后形成的“分权”模式有关系。当时中央政府财政非常吃紧,这样的情况下,改革思路只能是让社会、地方政府自食其力。所以首先在农村搞“包产到户”,解决农村生产不足的问题；后来改革推到城市,对国企、地方政府推行的也是类似“承包制”的改革。这样做的目的,是为了提高社会和地方的积极性,让它们有动力做自己的事情。推行“承包制”以后,就意味着上级政府向下级分权了；对于地方政府来说,就必须要去“争取”,不争取就没有饭吃。地方政府的数量是比较多的,改革初期的资源又比较有限,这样相互之间的竞争就产生了。这种竞争和过去的竞争是不一样的,计划经济时代上级和下级之间是一种高度集中的垂直管理体制,地方政府之间的竞争就是“跑部钱进”,找中央要项目。改革“分权”以后,地方政府不仅可以到中央去争取项目,还可以到社会上去争取项目。这就在传统的“跑部钱进”模式之外,形成了一种新的、向外界“招商引资”的竞争模式,招商引资成为各级地方政府的一项重要工作。

　　马:过去我们常常能看到“某地一年招商引资几百亿、几千亿”的报道,引进的大项目动辄也是几亿、几十亿的投资,但换来的却是高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放型经济增长。

　　周:改革初期,中央政府的财力很有限,所能做的项目也很有限,所以当时对地方政府说得最多的就是“给政策”。这是一个特定的历史原因。我们现在回过头来看过去,可能觉得当时很多做法是不妥当的；但如果能够站在过去的历史节点去考虑,我们就会发现,当时的地方政府还真想不出其他东西来,你说让当时的地方政府搞创新,根本没有那样的基础和条件,它能想到的只能是招商引资。招商引资的好处是,可以在很短的时间内,解决地方政府当时面临的很多社会问题:首先是就业,其次经济增长,第三财政充盈。但后来慢慢发现,这样一个模式也必然会带来坏处。因为在招商引资的过程当中,我们地方政府的官员任期是有期限的,所以每一个官员在进行招商引资的时候,都倾向于引进在他的任期内能见效的那种项目。概括来说就是首先要大,其次要有社会影响,第三必须短期见效。这样大家都去寻找那些“短平快”的项目,而真正有“内涵”的项目向来都是周期比较长的。这就导致了短期内GDP增长速度很快,但项目的技术含量不高,项目对于社会的负外部性(环境污染等)还没有充分显露出来,得在建成之后几年才慢慢显现。这是地方政府的招商引资竞争所产生的一个恶果,就是虽然我们的GDP在不断地上升,但增长的质量可能非但没有上升反而下降了。

　　看重优惠的项目往往是比较差的项目,招商引资成功可能恰恰是中了“赢者的诅咒”

　　马:近年来,地方政府为招商引资而采取的竞争手段越来越没底线,包括税收优惠、减免土地出让金、纵容环境污染等,更极端地还有中考加分、奉送人大代表头衔等。同时,地方政府竞争的负面作用也越来越多地显露出来。

　　周:地方政府之间相互竞争,为了把项目引过来,不仅在权限之内,甚至超出权限地给予项目方各种优惠或者变相补贴。其中最多的是土地优惠。对于项目方来说,他就可以待价而沽,跟各个地方政府去谈。真正好的项目,其实是并不看重这些表面优惠的,或者表面上的优惠对他们来说不是主要的,他们更看重的是软实力。比如当地劳动力的素质怎么样,人力资源储备怎么样,制度环境怎么样,法律环境怎么样,政府工作效率怎么样,等等。而那些普通的项目、一般的项目,甚至是有点差的项目,就会抱着一种投机的心里,反而看重政府的各种优惠政策。这会带来一种什么样的后果呢?那些没有强大软实力的地方,成功引进项目之后,反而会带来很多问题,也就是经济学中所讲的“赢者的诅咒”。争夺项目赢了,但引进的是一个差项目,或者项目进行的不好,所以其实是输了:付出了很多的优惠,但这些项目不仅没有为当地经济带来可持续的发展,带动本地产业的提升,反而带来很多的负面作用,比如环境污染、土地闲置浪费等等。

　　另外,财政资源是有限的,如果把相当一部分财政资源用在争项目上了,而所得到的项目又是上面所说的“赢者的诅咒”,那就意味着消耗掉的财政资源不仅在未来得不到补偿,而且挤压掉了本该投入到公共品中的资源。公共品的投入不足必然会导致进一步的恶性循环。因为公共品投入越不足,未来在整个地方政府竞争中软实力就会越弱,软实力越弱,就更加不得不靠各种优惠政策来吸引投资。这样就形成了一个怪圈。在理论上都把这种类型的竞争称作趋坏的竞争或者叫竞赛到底的竞争,就是说竞争付出的代价会越来越大,最后参与竞争的地方政府不仅无利可图,反而在不断倒贴。这种竞争等于是浪费公共资源。

　　马:地方政府用各种优惠和“土政策”,把全国市场分割成了一个个独立的“小王国”,这实际上阻碍了资源在全国范围内的优化配置,也给国外指责中国政府给予企业补贴、不公平竞争留下口实。我们应该如何打破这些“小王国”,以形成统一的全国性大市场?

　　周:首先要改变激励。对地方的考核应该从过去那种以经济发展为主,转变为以民生为主。这么一个核心的转变,如果不把重心转移到民生上来,局面还是很难改变的。其次,如果重心转移到民生,而地方财政又吃紧,那怎么办呢?土地财政不能再搞下去了,必须建立起比较规范的转移支付体系。我们过去的转移支付有个缺点,就是很大程度上取决于地方的谈判力度,而不是具体的需求。很多富裕的地区也能获得转移支付,这就不对了。转移支付应该是从富裕的区域转移到贫穷的区域,以此保证各个地方政府都有一个比较均等的、可持续的财政发展能力。第三,要把公共服务均等化做好。这个问题常常被提起,也常常被忽略掉,因为我们的公共服务均等化不是强制性的,而是建议性的。相反,经济指标则是强制性的。这个以后应该改变,公共服务的均等化必须是强制性的,而经济指标应该是建议型的。最后,重视民生的同时还要重视经济建设,但考核的方向要变,要把产业的本土化、专业化和创新化,作为考核的重心,这样各个地方才有动力去培养自己的、创新导向的产业。本土产业的培养、壮大才能产生专业化的社会分工,有了专业分工之后就可以避免过去的那种大而全的产业结构。大市场的形成和良好循环会得益于专业化的分工,而不是过去那种粗加工、规模大、各地雷同的产业结构。专业化的分工就意味着我有的你没有,你有的我没有,这样大家就可以和平共处。如果大家都一样,那肯定还会一直竞争。现在我们一说转型,就是“关停并转”,其实我们不必消极地去做这件事情,而完全可以积极地、通过本土产业的培育和创新,来解决这些问题。

　　未来地方政府竞争核心有两个,一是创新导向,二是本地化

　　马:其实招商引资让地方政府也苦不堪言,因为企业常常会“漫天要价”,并以另一个地方的优惠政策来“压”这个地方的政府。此次国务院通知要求各地清理税收等优惠,那么地方政府竞争的格局还会存在吗?

　　周:其实税收方式的优惠竞争,本身倒不是一个大问题。因为国外比如像美国,各个州之间相互竞争,税收也是一个非常重要的手段。所以,税收竞争本身不是一个问题,问题是我们有没有一个科学的论证、透明的披露和居民参与的过程,也就是决策科学化、民主化的问题。这是更重要的。你给税收优惠不要紧,但用的是老百姓的钱,那就必须告诉老百姓为什么要用这个钱。这个项目到底能给当地带来什么好处,有没有环保等方面的问题,也是需要经过科学论证的。

　　一方面传统的竞争方式要不断规范,另一方面地方政府也要慢慢地转向软实力的竞争,而不能始终停留在税收、土地等优惠竞争上。首先,教育水平意味着一个地方的人力资本水平,而人力资本水平才是吸引好企业的基准。其次,地方要有一定的产业基础,这样才能吸引外来企业并形成专业化的产业体系。第三是公共服务水平,尤其是政府效率问题。未来的地方政府竞争肯定是一个软实力的竞争。

　　马:过去的地方政府竞争其实是为企业营造一种“低成本”环境,这在低成本优势驱动经济增长的时代可能管用,但我们现在已告别过去的经济发展方式,而转向一种新的、创新驱动的经济发展方式。在这种情况下,地方政府应该如何竞争?

　　周:未来地方政府竞争核心有两个,一是创新导向,二是本土化,也就是本地化。2008年全球金融危机之后,很多地方政府已经意识到招商引资的痛苦。不仅仅是我们常说的环境污染这些问题,更重要的是,那些辛辛苦苦、拼命讨好引进来的资本,对当地并没有很深的认同感,或者说没有长期扎根的打算和准备,很多都是占点便宜过段时间就走了,并不能形成一种财政上的可持续能力。这才是真正让人痛苦的,也是很多地方开始反省传统招商引资模式的一个重要原因。

　　所以未来的地方政府竞争,一方面应该是上面所说的软实力竞争,创新导向；另一方面就是本地化。引进的企业和产业应该是跟当地的地理条件、资源条件、人力资本条件相符合的,在当地有一定专业化程度的,而未必是高大上的。这就跟每个人穿衣服似的,未必一定要买名牌,但必须穿着合适。其实现在正是最好的时机,我们讲“新常态”,对于很多地方政府来说,如何以一种新的形态去竞争、去为自己的未来考虑,正是当前非常现实和紧迫的一个话题。

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