2013年8月20日 来源:人民网　

原标题：中国人民大学教授陶然谈“造城盛宴”与城镇化建设

以下为文字实录

[嘉宾访谈]:8月20日10时，中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然做客强国论坛，以“‘造城盛宴’与城镇化建设”为主题与网友进行在线交流，欢迎参与。
[陶然]:各位网友大家好，非常高兴来到人民网与各位交流。
[网友小萝卜头]:国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新调查的12个省区中，12个省会城市都要建新城，144个地级城市中有133个要建新城，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区，161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。请问陶教授您如何看待这个调查结果？如何看待愈演愈烈的“造城运动”？[09:49]
[陶然]:我认为国家发改委的调查结果还是比较符合实际情况的，这里谈到的主要是绝大部分地级市要建设新城，其实如果你到中国的很多县城和县级市去看，绝大部分也已经实施或正在计划建设新城区和大规模的工业开发区。中国大概有2000多个县级单位，估计有上千个县城也在建设或筹划建设新城区和开发区。这个情况从本世纪初沿海地区开始，现在逐步地向内陆地区扩展。我刚刚从西部的一个省份调查回来，调查到每一个地级市和县级市都有大规模的造城计划以及大规模的招商引资计划。
我觉得这种情况如果发展下去，可能会给中国未来的长期经济增长、社会稳定和环境保护带来负面的影响。
[网友戒烟限酒]:为什么2009年后中国面临国际金融危机，地方政府还大规模进行工业开发区建设？
[陶然]:大家知道2008年从欧美开始发生了全球性的金融和经济危机，这个经济危机对中国带来的最直接冲击就是中国的出口受到了巨大的影响。从2003—2008年，这一轮黄金增长周期中，中国的出口每年都保持20%以上的增速，而国际金融危机意味着这样的好日子一去不复返了。但是在中国我们却观察到一个非常反常的现象，2003—2008年期间，中国的工业开发区建设已经非常快了，工业制造业的产能迅速累积，而且大部分产能面对国际市场。但是到2008年之后，国际金融危机显然不利于中国出口的持续增加，但是在2009年之后，中国沿海地区中的一些欠发达地区以及大量的内陆地区却开始大规模地进行工业开发区建设。2009、2010、2011这几年，工业用地的出让规模甚至远远超过2003—2008年这一轮黄金增长期的工业用地的出让规模。这就形成了一个悖论，如果中国的制造业产能已经全面过剩，出口增长的前景暗淡，为什么各个地方政府还在大规模地招商引资？这显然与中国政府在2009年之后推出的大规模财政和信贷刺激政策有关系。
这些刺激政策首先造成了房地产价格的迅速上涨，如果说2009年之前中国还主要是在一线城市和二线城市开始出现房地产泡沫的话，到2009年之后随着刺激性的财政和信贷政策，中国在几乎所有级别的城市都出现了房价的迅速上涨，房地产价格全面泡沫化。这就使得地方政府从商住用地出让中获得了非常高额的出让金，这些高额的出让金给地方政府一个财政幻觉，即未来商住用地的价格还会进一步提高，所以即使现在借钱去搞工业开发区和新城区的建设，未来也可以还得起。
其次，中央推动的财政和信贷刺激政策鼓励地方政府大规模建设工业开发区和新城区，而地方政府也正好从各个国有银行去借钱，很多地方政府在借钱上的考虑是既然中央鼓励，如果未来还款有困难，但这些银行都是国有银行，中央政府肯定不可能放任国有银行倒闭，一定会出手救助。这就出现了经济学所谓的道德风险问题，一些地方政府在借钱的时候就没有考虑未来还款的问题。
就是因为房地产泡沫化给地方政府带来的财政幻觉，和以国有银行为主的信贷体系，给地方政府造成了道德风险，使得2009年之后各个地方政府更进一步地大规模去建设工业开发区。
[网友咱也风光一把]:请问陶教授，盲目“造城”都有哪些风险？给我国经济社会的健康可持续发展将会带来哪些危害？
[陶然]:盲目“造城”肯定会带来很多风险，前面讲到很多“造城”的运动都是地方政府利用土地作为杠杆，向国有银行体系借债进行的。由于商住用地近年来价格较高，所以地方政府可以从银行获得大规模的贷款。但是房地产严重的泡沫化也使得中央政府不得不出手进行房地产调控，这显然就会抑制土地价格和房地产价格的进一步上涨，而房地产价格虚高本身也就意味着未来价格有可能下行。一旦房地产市场出了问题，地方政府用来抵押贷款的很多土地资产都会严重贬值，地方政府还债就会存在较大的问题，银行也可能出现较大规模的坏帐。处理不当，可能会引发金融危机和经济危机。
从社会稳定来看，大规模的“造城运动”，无论是建设工业开发区还是新城区，都需要大规模的征用农村的土地。由于我们国家现在的征地制度很容易导致政府和农民之间的对抗，因征地而引发的上访和**件也日益增多，所以大规模的“造城”也会恶化政府和百姓之间的关系。
从环境保护方面来看，很多地方政府，尤其是经济基础较差地区的地方政府，为了获得制造业的投资，不得不引进一些高污染、高能耗的制造业，这样就导致这些地区环境质量严重恶化，局部地区甚至出现“癌症村”的现象。中国的空气污染、水资源污染、土壤污染有向全国扩张的趋势。实际上最近这些年，引发农村甚至是城市的上访和**件的两个主要驱动因素就是地方政府大规模的征地和招商引资所带来的环境污染，这些都与目前地方政府大规模推动的“造城运动”和工业开发区建设有关。
[网友得以不忘形]:请问，造城成为"盛宴"的根本内因驱动力是什么？ 新城建设过热，根源在哪？地方政府如此热衷造新城，原因何在？
[陶然]:地方政府大规模地推动工业开发区和新城区建设，本质上是为了地方政府的财政收入。各个地方政府往往低价征用农民的土地，然后借钱去进行工业开发区的工业基础设施建设，然后以更低的价格将工业用地出让给制造业的投资者，其目的不仅是为了获得工业发展所带来的增值税，而且还考虑到工业的发展可以推动本地包括房地产业在内的服务业的发展，可以给地方政府带来高额的营业税和商住用地的出让金。
所以我们可以看到，地方政府在经营土地的过程中采取的策略往往是大规模的放量低价供应工业用地来招商引资，同时限量高价供应商住用地来获取土地经营的利润，而后者就带来房地产严重的泡沫化。地方政府之所以可以这样大规模的“造城”，根源在于我们国家的财政制度和土地管理体制。从财政体制上来看，地方政府可以获得商业住宅业土地出让的所有出让金，这就加大了地方政府低价出让工业用地发展制造业，并以制造业带动服务业发展，来获得财政收益。从土地管理体制上来看，正是因为地方政府握有征地权，而城市郊区的农民和村集体没有非农用土地的开发权利，才使得地方政府能够按照上面的模式来垄断土地供应。
[网友不求最好但求最贵]:李克强总理多次强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。结合当下愈演愈烈的“造城运动”，您认为应该如何正确理解李总理对城镇化的阐述？[10:24]
[陶然]:正如前面所谈到的，目前地方政府“造城运动”主要是进行土地的城镇化，建设开发区和新城区。但在中国土地城镇化的过程中，有将近一半的土地是用来搞工业开发区建设的，只有30%左右的土地用来进行住宅建设。这与很多发展中国家在城镇化过程中用地的结构有巨大的差别。一般来看，全世界发展中国家在城镇化过程中只有10—20%的土地用于工业，绝大部分土地用于住宅建设。而在中国目前的财政体制和土地制度下，却出现了城镇空间高速扩张，但绝大部分土地却没有用来给进城的农民工盖房子的情况。地方政府垄断高价供应商住用地，使得城市的房价过高，绝大部分农民工和大学毕业生在他们就业所在的城市都买不起房，这样就无法在城市里面定居下来，再加上现在的户籍制度，使得流动人口子女在城市里的就学和升学都无法顺利实现，结果是绝大部分农民工无法市民化。
中央政府现在提出来推进城镇化，核心是人的城镇化。就是要改变目前土地城镇化过快、人口城镇化不足、农民工无法市民化这样一些扭曲的情况。但要实现这样的目标必须要通过体制改革来全面扭转地方政府的激励措施，让他们有积极性来推动人的城镇化，推动农民工的市民化。
[网友赐予我力量吧]:请陶教授谈谈，国外的城镇化建设都有哪些特点？ 都有哪些好的经验值得中国借鉴？[10:29]
[陶然]:国外的城镇化也有很多模式，有很多发展中国家，包括拉丁美洲国家、印度、东南亚的一些国家，在很长一段时间出现了所谓的“过度城市化”现象，就是城市里面的工业发展不足，但是大量的农村人口进入城市低端的服务业部门就业，并造成所谓的“贫民窟”现象。当然，对于贫民窟是否应该允许存在和城市低端服务业部门对经济发展的作用，学术界仍然存在很大的争议。但总体看来，越来越多的学者支持城市中所谓的非正式部门对经济发展所起的作用。对中国而言，由于中国制造业非常强大，所以中国面临的问题不是什么过度城市化的问题，而是工业化超前于城市化的问题。农村向城市迁移的人口就业基本上不存在问题，收入也远远超过在农村务农的收入，而他们之所以无法定居下来，主要还是土地制度所造成的住房价格过高和户籍制度所造成的子女教育问题。
日本、韩国、台湾等东亚经济体在上个世纪后半期，比较顺利地实现了工业化和城镇化，其中的一个关键就是在城镇化过程中这些国家的政府没有中国政府这样强大的征地权利，所以就无法像中国的地方政府这样大规模的“造城”。产业的发展需要用地，用地者必须跟作为土地所有者的农民进行谈判，这样一方面工业用地的价格较高，促进工业用地者集约用地；另外一方面，如果住房供应紧张，价格过高，就会有更多的开发商直接从农民那里购买土地，建造住房，供应给市场，也就避免了城市化过程中房价过高、农村迁移人口无法在城市定居的问题。
[网友小小教书匠]:改革干部考核体制是否有助于解决过度造城的问题？
[陶然]:我前面讲到过度“造城”主要是目前的财政体制和土地制度的问题，有很多人认为目前的干部考核体制也使得地方政府为了政绩而大规模造城，但实际上，如果仔细观察中国的干部考核体制，你会发现在考核的内容中其实经济增长占得比重也并不是很高，甚至考核有几十项指标，而各个指标都没有相应的权重。在实际干部考核的过程中，除了县对乡考核这一级，绝大部分考核都没有最后加权评分排序这样一个环节，自然谈不上考核得分越高升迁的概率越高这样一个情况。地方政府之所以大规模地“造城”，其主要目标还是财政收入，这其中也包括了从国有银行借钱，未来可能赖帐所获得的好处。
[网友灌水治疗心烦]:推进新型城镇化建设，当前最为重要和紧迫的是深化和推进哪些方面的改革？
[陶然]:我认为推进新型城镇化建设最重要的是进行土地制度改革，只有改革土地制度，才能够抑制地方政府大规模建设工业开发区和新城区的冲动。而这其中的关键就在于调整目前的征地制度，赋予城市郊区农民一定的土地开发权和交易权。如果一个制造业用地者需要用地，应该要求他们直接与作为土地所有者的农民和村集体进行谈判，这样工业用地的价格才会比较高，才能够抑制地方政府零地价或者是负地价出让工业用地，建设工业开发区的冲动。也只有这样，才能够改变目前房地产开发商只能够从地方政府那里高价招牌挂土地后再进行房地产开发的现象，迅速增加城市的住房供应，抑制房地产价格的进一步上涨，在拉动经济增长的同时逐渐消除房地产泡沫。
推进新型城镇化建设的另外一个改革是户籍制度改革，必须要通过户籍制度的改革使得流动人口子女在流入地城市的就学和升学能够顺利实现。当然，要实现这个改革也必须推动财政体制改革，包括中央政府的财政转移支付，要向流动人口迁入地的城市倾斜，而不是继续投向流动人口迁出地的农村。前些年，中国在落后地区大规模地进行了教育基础设施的投资，但由于这些地区人口的外迁和入学儿童人数的下降，这些投资都浪费了。
[网友我很丑但我很温柔]:如何消除盲目“造城运动”给我国经济社会发展带来的危害？陶教授您认为我国未来该如何科学推进城镇化？
[陶然]:除了前面提到的要通过土地制度、户籍制度、财政体制改革来逐渐扭转地方政府造成的激励情况以外，对于现在已经过度建设的新城区和开发区，中央政府需要采取措施。首先是严格控制规模进一步扩大，严格控制地方政府进一步的借债行为。其次，对于地方政府所欠的存量债务则必须全面清理。在摸清底数的情况下，制定计划，在未来10—20年之间逐年偿还。还债的基础首先是地方政府的财政收入，而财政收入要获得增长，也必须通过打破政府垄断行业，通过推动民营资本进入这些行业所带来的经济增长来实现。此外，地方政府目前所建的工业开发区用地非常不集约，未来可以考虑将部分工业用地逐渐转化为商住用地，一方面增加房地产的供给，拉动经济增长，提高财政收入。另一方面，地方政府还可以收取工业用地和商住用地出让的差价，获得部分财政收入用于还债。
所以，消除“造城运动”给我国经济社会发展带来的危害，是一个必须马上要开始做、但也不可能短期就实现的工作，必须要通过多种措施，尤其是以土地制度改革为核心的综合配套改革，才能够真正地实现新型城镇化，实现农民工的市民化，实现中国经济增长模式和城镇化模式的全面转型。
[陶然]:谢谢大家，再见！
(责任编辑：吕阳)