2014-09-01   来源：中国经济新闻网   记者：陈婧

       不久前，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称 《意见》）的出台拉开了推进深度城镇化的序幕。农房宅基地确权登记提速，也释放出土改进入深水区的信号。建立城乡统一的户口登记制度以及农房宅基地确权登记对于建立城乡统一的土地市场，促进土地、劳动力等要素城乡自由流动有怎样的意义？聚集大量流动人口的“城中村”又应当如何在推进农业转移人口市民化中扮演好角色？针对这些问题，中国经济时报特邀中国人民大学城乡发展规划与管理中心主任、国家发展与战略研究院研究员叶裕民教授为读者答疑解惑。

　　鼓励城乡双向经济型流动

　　中国经济时报：《意见》明确，建立城乡统一的户口登记制度。但是目前，不少农村居民对此存在疑惑，有的担心取消户口性质区分后，原本农业户口可以享受的补贴也会随之取消，因此不愿放弃农村户口。你认为，应当如何看待这些现象？取消户口的区别应该只是第一步，下一步应当如何化解农村人口、农业转移人口的疑虑？

　　叶裕民：建立城乡统一的户口登记制度，为未来农业转移人口市民化以及推进城乡居民公平公正的身份提供了统计学的基础。建立这一登记制度的初衷是为了增加乡村老百姓的利益，但是要想真正使其起到实质性作用，重点在于实现城乡居民的所有基本权利和利益均等化，特别是基本公共服务的均等化。

　　就整体而言，以往国家的公共财政和公共政策更多地向城镇人口倾斜，但是在一些特殊领域，对农村居民是有特殊优惠的。比如耕地保护补贴、计划生育奖励政策、村集体分红，以及对投资于农业的企业贷款优惠政策等。特别是在城市的近郊区，城乡建设用地增减挂钩以及城中村改造给当地农民带来很高的补偿，因此农民会担心建立城乡统一的户口登记制度后，原本基于农村人口身份的利益会被剥夺。从目前政策内容和政策执行来看，农民朋友可以取消这种疑虑。

　　例如在农村居民所关注的生育政策方面，虽然在国家层面确实还没有关于生育政策的统一的规定，但是从全国来看，生育政策正在逐步放开，城市户籍单独已经可以生二胎。但是农村居民第一胎生女儿的话，可以生育二胎的政策城市还没有放开。对于城乡迁移的人员来说，建议可以延续享受原户籍政策5—8年。在耕地保护补偿政策方面，从总体上，大部分地区耕地保护补助的是耕地的承包者，农民把承包地使用权转让后，仍然可以拿到补助金。承包人本身可以去城市打工甚至落户，但是只要耕地承包政策不变，农民就享受这项政策，所以这方面的补贴也不会被剥夺。而且这一轮户籍改革政策强调农民进入城市落户，在现阶段不要求放弃“三权”。所以各地区政府在执行政策的过程中，都应该注意保护和适当延续向城市迁移的农村居民的原农村户籍利益，避免发生冲突。
　    目前，农村进入城市的通道慢慢在打开，但城镇居民往农村流动的路径是被限制的。我认为，真正在市场化条件下的人口流动制度应当是互相开放、城乡互动的。当然，应该完善制度，防止少数城镇居民到农村建豪宅、额外享受农村生育政策等不合理行为。我们应当建立一种制度，鼓励城乡双向经济型流动。农村的“386199”部队（即农村留守的妇女、儿童、老人）不能承担起发展农业现代化的责任，而随着市场经济的逐步完善，农村人口慢慢减少，需要培育一个庞大的新一代现代农业职业队伍。一定需要新的投资者投资于农村和农业，带动农村产业经济的发展。这些投资者或许是出于对乡村生活、生态农业的热爱，或是出于专业特长，他们能够发现和挖掘健康农产品的巨大市场潜力。在这种情况下，政府应该为他们提供渠道，使有志向投资于农业、农村发展的人也可以迁移到农村居住，当然也同时享受农村地区公共服务和农民的其他相关政策，从而逐步形成就业、人口流动与公共服务城乡一体化的发展格局。

　　加快建立有形的农村产权市场

　　中国经济时报：此次户籍制度改革一大亮点是对农民土地承包经营权、宅基地权利和集体收益分配权这“三权”做了明确的保障规定；而近期五部门又联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》；紧接着，国务院法制办网站公布了《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》。你认为，这一系列举措对于城镇化的推进有何意义？

　　叶裕民：整个确权登记本身是推进中国土地市场制度健全的一个前提。包括近期公布的《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》可以看作五部门联合下发的农地确权登记颁证通知的具体执行条例。确权登记的意义主要体现在以下四个方面：

　　第一，由于土地是一个国家最昂贵、最稀缺的要素，目前我国城乡土地市场尚未统一，要素就不能进行最有效的配置。现阶段对农村的宅基地和所有建设用地确权登记颁证，为完善土地市场提供了产权基础。在我国，土地如果可以非常有效地进行配置，就为整个产业结构升级，整个国家的经济效率提高提供了市场化通道。

　　第二，农地宅基地确权登记颁证为推进健康的城镇化，推进农业转移人口市民化提供了良好的产权保证。产权清晰之后，进而建立城乡统一的土地市场后，农民在处置产权时，就有了合法的平台和依据，有了更加多样化的选择，有利于农民将其宅基地进行抵押、贷款或者出租、出让，提高农业转移人口进入城市的资本储备，那么其进入城市就可以有更高的起点。

　　第三，现阶段流动人口在城市农村两头占地，甚至三头占地的现象十分普遍，导致土地资源浪费，农村建设用地效率低下。确权登记为各地区开发、整合、利用低效农村用地提供了产权基础。

　　第四，这有利于城市的开发商、投资者以市场化的方式来得到土地资源，促进城市非农产业发展，进而扩大就业，吸引农村人口进一步向城市聚集，这样就会在城乡之间形成良性循环。

　　但是仅颁布 《不动产登记暂行条例》，包括农村地区确权登记是不够的，还应该制定和颁布 《农村产权市场建设运行条例》，只有这样才能真正激活农村土地和房屋等“死资产”，把农村产权的资产化落到实处。下一步应当广泛建立有形的农村产权市场，并使其规范地运作起来。目前，部分省市虽已经建立了有形的产权市场，但是大量的农村宅基地只能在本村集体之间流动，城乡建设用地增减挂钩也只能在县域范围内进行。实际上，在规则清晰的前提下，可以建立更大区域范围的农村产权市场，这将有利于对老旧住宅的市场化利用，并且能够把低效的建设用地转化为城镇化地区高效的建设用地，或者复垦为农地，有利于我国稀缺土地资源的高效利用。

　　利用市场化手段改造“城中村”

　　中国经济时报：户改路线图虽已清晰，但是相比困难重重的落户，特大城市的流动人口更为关注的是生存居住环境。这些流动人口大多租住在城市的夹缝地——“城中村”，不仅基础设施不完善，且土地使用也存在诸多问题，请你对“城中村”改造工作提出一些看法和建议。

　　叶裕民：推进基本公共服务均等化的难点不在乡村，而是城市中的“城中村”，而流动人口正是最薄弱的群体，以往全国各地的“城中村”改造并未从根本上解决流动人口居住和公共服务问题，而是使流动人口问题在周边农村和更远的郊区转移。北京整治拆除“蚁族”聚居区唐家岭就是这样一个典型的案例，最终的结果是导致“一个唐家岭倒下去，千万个唐家岭站起来”。

　　我认为，将来的“城中村”改造首先应该兼顾本地居民、村集体、开发商和流动人口四大利益群体的利益平衡。不能只注重前三大利益群体，而忽略最庞大的流动人口的利益，这样是与新型城镇化以人为本的理念以及农业转移人口市民化的任务背道而驰的。

　　其次，要注意的是，在“城中村”改造过程中，要充分利用市场化手段，尽可能多地为流动人口提供可支付的健康住房，激励农村居民将补偿性房屋建成低租金、具有完善的厨房、卫生间等全部健康设施的20—50平方米小面积住房，使外来常住人口租得起、住得好，同时以小区常住人口规模配备公共服务设施，使“城中村”改造过程与外来流动人口市民化过程紧密结合，即便没有当地户口，也能够有健康住宅，并享受公共服务，在生活上与本地居民相互融合。

　　此外，未来的“城中村”改造，可以建立一个系统的“城中村”改造市场，改变现有的由地方政府主导“城中村”改造的模式。政府要做的不是和“城中村”、开发商谈判，而是制定“城中村”改造基本规则、规划，在与当地老百姓达成一致后，将信息放入市场。认同“城中村”改造补偿标准的“城中村”改造向市场开放；另一方面，规范和界定进入“城中村”改造市场的开发商准入门槛，开发商的规模、资质、信用度是政府应当考察的重要因素，开发商也需按照政府制定的规划来行动，对于老百姓的补偿、出租房基础设施标准等必须符合要求。一旦市场建立起来，“城中村”改造的过程就是村集体与开发商按照政府制定的规则和规划进行协商、谈判、合作开发的过程，建立村庄与开发商之间、村庄与村庄之间以及开发商与开发商之间多元有序竞争的格局，这样可以大规模降低“城中村”改造交易成本，提高“城中村”改造的市场效率，并建立新的市场秩序。

　　中国经济时报：你上述提到的“小面积健康住房”具体是什么样的情况？

　　叶裕民：以海淀区的“城中村”为例，由于改造后的出租房面积较大，租金在1500—2000元左右，超出了大多数农民工可承受范围，导致改造后的“城中村”出租房大量空置，村民出租收入下降。而周边未改造的村越来越挤，外来人口问题在空间上转移但没有解决。研究发现，采用市场化的手段为流动人口提供可支付的健康住房是一个可行的方式。

　　我们建议，将每户改造后的100平方米左右的出租房分成5套小房屋，房屋大小设置为15平方米到55平方米不等，以满足不同流动人口的需求。房屋内卫生间、厨房等基本设施一应俱全，这就是健康住房。这样，在低租金水平下，出租屋环境得到较大改善，既可为农民工提供有尊严的生活，也可大幅度增加村民的出租收入。此外，为了鼓励村民用市场化的手段为低收入居民提供可支付住宅，可以对愿意做小面积住宅的村民进行房屋面积等方面的补偿激励。据估算，海淀区如果采取这种方式，大概可以解决该区60％—80％的流动人口居住问题，在此基础上，社区的公共服务，例如篮球场、图书馆等便可按真实的常住人口来配置，能够很好地推进流动人口市民化。近几年深圳在这种模式的探索方面走在全国前列，不仅建造了小面积健康住宅，而且在“城中村”改造过程中腾出了公共用地，用以建造小广场、绿地等，提高了当地居民的生活质量。

　　我认为，未来良好的“城中村”改造过程，就是农业转移人口市民化的过程，充分利用市场化手段为流动人口提供可支付的健康住宅，代表着未来“城中村”改造的方向。

       原文地址：中国经济新闻网 http://www.cet.com.cn/wzsy/ttx/ttx/1297788.shtml