2020年中央经济工作会议提出，要解决好大城市住房突出问题。大城市住房问题有很多，一般而言，处于经济增长期的大城市，住房突出问题是可支付性问题（房价过高）；处于经济衰退期的大城市，住房突出问题是空置率上升。在我国当前，大城市住房的突出问题是可支付性问题。

国际上衡量住房可支付性的通用标准是房价收入比。由于房价指标和收入指标的选取差异大，计算出的各地房价收入比相差较大。但无论怎样选取指标，通用的规律是：在一个国家或地区中，大城市的房价收入比高于全国平均水平，住房的可支付性问题比较突出。如2005年，美国48个城市平均房价收入比为3.48，旧金山市是8.23，英国平均房价收入比是4.5，伦敦是6.1，因此旧金山和伦敦很多普通居民难以负担高房价。可以说，大城市住房可支付性问题是世界性难题。

大城市住房支付更困难的主要原因，一是地价高，地价水平基本反映了当地单位土地面积上的经济产出，尽管这些城市的人均收入水平不低，但城市吸引的投资多，造成土地更贵；二是土地缺，城市可供土地是有限的，随着人口不断流入，土地稀缺性增高，供需矛盾更加突出；三是供给少，投机投资者聚集在大城市炒房，人为减少了住房供给，导致房价持续异常过快上涨，远远超过居民收入增长幅度。

解决大城市住房可支付性问题通常有三种方法，第一种方法是政府提供低价格的产权式保障性住房，使之与广大民众的收入水平相适应。最典型的是新加坡，全国有82%的国民居住在拥有产权的政府组屋之中。根据2015年新加坡家庭收入报告显示，新加坡家庭月均收入中位数为8666新币，家庭年收入是10.4万新币，当时二居室和四居室组屋房价每套平均为16.9万和47.5万新币，如此计算，在新加坡购买二居室的房价收入比为1.6，还可获得高于中央公积金利率1%浮动利率、最长还款期是30年的贷款，此外住一居室与两居室的组屋家庭平均每人每月还可以获得777元新币的补贴。即使购买四居室房价收入比也仅是4.5。新加坡通过强有力的政府保障，使其住房自有率（含私人住房市场）达到90%以上，是全世界唯一在国家层面提出并实现“居者有其屋”的国家。

第二种方法是增大商品住房供应，持续缓解供求矛盾，使房价保持稳定，房价收入比保持合理。我国重庆市曾经长时间保持房价稳定，房价收入比在直辖市和热点二线城市中最低，这与当时相当一段时间住房供应量大有直接关系。根据重庆市国土局数据，2011—2015年，重庆主城区共成交了住宅用地5673万平方米，可建体量达到1.32万平方米，按人均供地面积来算，重庆主城区人均宅地成交面积为16.12平方米，而当时成都、南京、杭州和天津等市人均供地面积在5—10平方米之间，北上广深一线城市更是小于3平方米。重庆不仅住房用地供应量大，而且控制地价水平，保持土地价格不超过房价的35%。这一时期，重庆年均GDP增速达到12.8%，城镇人均可支配收入年均增长11.2%，居于全国前列，在未实行住房限购的情况下，房价稳定，2015年房价收入比大约在6左右。

第三种方法是大力发展住房租赁，使租房安心宜居、购房无利可图。如在德国，长期以来租房居住的居民在50%以上，2014年为56%，其中柏林市居民租房比例达85.8%。为了发展租赁住房，政府采取了一系列强有力的政策措施：一是大力发展具有保障性质的社会住房。1968年社会住房在住房存量占比高达18.9%，社会住房租金水平相当于市场租金的50%～70%。二是租赁权保护法律体系完善。在德国涉及住房方面的法规主要包括《德国民法典》《住房租赁法》《住房补助金法》等，《德国民法典》第530—580条明确确立了租赁合同的性质、出租人与承租人的义务、不遵守期限通知解约时的适用条款、承租人优先购买权、买卖不破租赁等基本制度；1971年颁布的《住房租赁法》，对租房市场进行了严格的规范，就租房合同订立、履行、租金水平确定及涨幅、解约程序等进行了严格规范，具有强烈的保护承租人权益的特征；1965年颁布的《住房补助金法》，规定居民可以承受的租金按照家庭收入25%确定，居民实际缴纳租金与可以承受租金的差额由政府承担，房租补贴的资金由联邦政府和州政府共同承担，2009年该法重新修订，又将暖气费用纳入补贴。一系列法律规定，切实保护房客不被房东驱逐、房租不盲目上涨、租客租得起房，维护了住房租赁合同的稳定性，使居民不用为避免未来租房的不确定性而急于购房。三是抑制住房租金上涨。德国的《住房租赁法》限定了房租上涨的幅度，规定3年内租金涨幅不能超过15%，超过20%算违法，房客有权将房东告上法庭，如超过50%，房东会被认为牟取暴利，可入狱3年。2014年联邦政府又通过了平抑房租的决定，有300座城市执行该法令，新签订的房租合同，其房租上涨的比例不能高出本地一般参考租金的10%，涨租后一年内不能再涨租。四是鼓励多渠道增加出租房源供应。除个人和社会机构提供出租的住房外，政府还从市场上收集空置房屋，出租给中低收入家庭居住，部分地区规定，住房合作社建造的住房在规定期限内必须用于出租，不能出售。此外，政府对建设出租住房的投资者给予税收优惠或者直接补贴，保护租赁房投资者的积极性。五是租赁住房宜居性高。居住在包括社会住房在内的各类租赁住房中的居民，均可均等享受医疗、育儿、教育等社会资源，租赁住房本身在设计、建设和配套方面也保持了较高水准。六是抑制炒房牟利行为。政府对房地产商采取严格的限价政策，根据《经济犯罪法》，如果开发商制定的房价超过合理房价的20%，购房者就可以向法庭起诉，如果超过50%，被定性为“获取暴利”，则开发商可能会被处以高额罚款和3年有期徒刑。对住房交易需支付3%的过户费、5%的评估费，对5年内售出3套以上房产的，对获利部分征收40%的利得税；出售持有10年以内的房产，对获利部分征收25%的利得税。从居民和开发商两个方面严格控制炒房行为，保证了德国住房价格的稳定。德国发达的住房租赁市场和稳定的房价，形成了住房的购买与租赁自由选择机制，对分流购房需求有很大作用。

改革开放以来我国住房发展成就很大，到2019年底城镇常住居民人均住房面积已从6.7平方米提高到39.8平方米，但部分大城市仍存在着住房可支付性差的问题，新就业职工和新市民的住房需求难以满足。解决这一问题应在增加产权式保障住房、增加市场可售商品住房、增加租赁住房供给三个方向发力，因地制宜，因城施策。

关于增加产权式保障性住房供给，在我国目前是指共有产权住房，要在人口净流入且房价收入比高的大城市着力发展，供应范围以面向户籍人口为主，逐步扩大到常住人口。

关于增加销售类商品住房供给，除需求端的调控政策外，重点是要增加居住用地供给。按照《城市用地分类与规划建设用地标准》中规划指标要求，我国居住用地占城镇土地的比例应为25%～40%（非强制性条文），但目前很多大城市达不到。如2019年，4个一线城市居住用地占比平均为27.7%，低于全国31%的平均水平，更低于日本三大城市圈居住用地占比44%、纽约38%、首尔57%和伦敦55%的水平。

关于增加租赁住房供给，主要是四个渠道。一是增加保障性租赁住房供给，按照中央政策部署，包括面向城镇户籍住房和收入“双困”家庭的公共租赁住房和面向无房新市民的政策性租赁住房，实现住房保障精准覆盖；二是利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，实现租赁住房的低成本供给；三是政策支持盘活低效闲置的商业或办公用房改为出租住房，实现租赁供需对接、房屋资源优化配置；四是在产业园区提高商服用地比例，使之用于建设租赁住房，实现职住平衡。要通过创新金融支持方式，加大财政扶持力度，确保租赁住房供给增加。同时，还需完善长租房政策，规范租赁市场秩序，降低租赁住房税费负担，逐步使租房者和购房者在享受公共服务上具有同等权利，保持租金水平稳定，抑制房价上涨，使人们愿意租、安心租、租得起，让租赁成为新市民落户的优先选项。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任）

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