2013年09月11日 来源：共识网
错误的土地制度绑架了中国经济
记者：我们知道最近房地产又是一个很火的问题，过去十年几乎是房地产疯涨的十年，您认为是什么促使房地产如此疯狂呢？
陶然：第一个根本原因是中国的土地制度。土地制度从两个方面导致房产价格的过度上涨和严重泡沫化。
第一方面是我们的制造业，各个地方大规模的制造业、招商引资，招商引资主要是通过压低各种生产要素包括土地、劳动力、环境这些生产要素的价格。这些的话就会导致制造业投资过度，产能过剩，过剩的产能在国内市场没办法完全消化掉，就必须要向国外倾销，这样就使得中国的人民币迟迟不能升值，这样就形成了外贸顺差。特别是02年以后到08年的“黄金增长期”这段时间，形成一个巨额的外贸顺差，中央银行为了对冲外贸顺差，囤积了3万多亿的外汇储备，使得投机热钱进入中国，因为大家都赌人民币以后要升值，这样就导致央行必须超额发行人民币来对冲将近3万亿的美金。为了对冲这3万多亿的外汇，央行就不得不超发20万亿的人民币，这样就使得经济里面出现了过高的流动性。这跟土地制度有关，正是因为压低了土地要素的价格、工业用地的价格，当然其他的，比如环境的价格、劳工的价格、人民币的汇率……这使得中国产品在国际上有超强的竞争力，人民币也不能及时升值，导致外汇储备过度累积，央行发人民币对冲，导致经济流动性非常多。而中国有一些高端服务业和制造业比如电信、石油、石化、医疗、教育这些部门基本还是国有垄断的，经济中过度的流动性不能进入这些垄断部门形成比较好的投资收益，所以只好到房地产市场来兴风作浪。工业用地的低价经过前面这样一个链条，导致了对于房地产的需求过旺。
另一方面，地方政府除了低价供应工业用地以外，另外一个策略是限量垄断地供应商住用地，他们在商住用地上往往采取所谓的“饥饿疗法”，每年供一年，因为经济中对于房地产的需求很旺，同时地方政府也知道很旺，又垄断、限量供应商住用地，就导致供给较少，需求过旺，导致了房地产价格一轮一轮上涨。所以到08年的时候，中国基本在一线和二线城市已经出现了一定的房地产泡沫。但是到09年以后，地方政府随着中央财政和信贷刺激政策，银根（即：金融市场上的资金供应）放松，所以房价又形成了新一轮的飙涨。如果说08年的时候在一线、二线城市出现了房地产泡沫，那么09年以后基本在中国所有级别的城市都出现了严重的房地产泡沫。地方政府放量、低价供应工业用地的机制来招商引资，并且又限量、垄断供应商住用地，这样的机制不改变，中央房地产调控就不可能产生任何好的效果。所以中央虽然一轮一轮的调控房地产，但是还是没有取得很好的效果。而且随着今年开始，经济形势急转直下，中央政府又害怕经济形势过度下滑引起经济问题，所以又开始放松房地产调控，导致房地产泡沫现在又开始往上冲。这些都是属于错误的方法导致的房地产调控不力，让房价绑架了中国经济和全国老百姓。
表1
中国城镇人口与城市建设用地面积年均增长比较（%）
年份 城镇人口 城市建成区面积 城市建设用地面积
2001-2005 4.13 7.70 7.50
2006-2008 2.57 3.73 7.23
2001-2008 3.55 6.20 7.40
注：2005年城市建设用地面积缺北京和上海数据，系采用2004年和2006年数据的平均值替代。
资料来源：根据《中国城乡建设统计年鉴》（2008）和《中国统计年鉴》（2009）计算。
记者：我觉得您说到现在可以大概总结几个原因，一方面是土地所有制，一方面是政府调控的手段可能不得当。我看您之前的文章，您也有倡导把土地市场化、放开交易。但是您却没有提过要提倡土地私有化，这是为什么？
陶然：土地市场化的含义是说：城市在进一步扩张过程中无论是它用来做工业开发区还是建商业住宅小区，都应该跟原来土地所有者就是农民进行谈判，按照市场化进行交易。
记者：就是政府退出？
陶然：对，政府要逐步退出，政府只在旁边做城市规划，起一个规划者和用途管制者的作用。但是这个不见得意味着土地要私有化。换句话说即便在一个私有制国家里，政府仍然可以采用征地制度，征地以后不准农民直接跟用地者进行谈判。而在社会主义国家里，如果不改变目前的征地制度，私有制和公有制导致的土地利用结果是一样的。之所以强调土地要素市场化，根本问题是要改变征地制度。征地制度不见得一定要私有化，而是可以公有私用。
任何用地者，无论搞一个工业开发区还是建设一个商品房，我要用地的话，就找原来的土地所有者农民进行谈判，谈判以后把土地买下来，买下来的土地仍然可以按照原来的程序转为国有土地，但是国有土地获得收益的权利就归原来土地的所有者。这个土地名义上叫国有还是私有其实并不重要，关键的是要改变征地制度。考虑到中国现在的国情，政府不可能同意马上进行私有化的。但改革只需要赋予原来土地所有者农民直接和用地者进行谈判交易的权利，政府甚至还可以从中收取一部分交易以后增值的增值税或者叫做所得税，那么即便土地转用后产权转为国有，原来土地所有者农民获得了土地发展权及其权益，也是可以接受的。
所以根本问题不在于土地是私有还是公有，根本问题在于原土地权利人能否公平地进入市场跟用地者进行交易。如果可以的话，这个土地要素就市场化了，现在大规模的低价供地搞开发区，政府限量少供商住用地，采取“饥饿疗法”把房地产价格炒高的机制也就不存在了。土地利用在经济学里也是一个很有外部性的东西，一个土地的增值往往是整个城市经济和政府基础设施投入的结果。所以最后在土地利用中要实现公私兼顾，比如政府在以后城市扩散过程中也需要为基础设施融资，如果土地收益完全归原来作为土地权益人的私人，可能政府就没有办法去融资做基础设施改善，最后的结果也不见得是一个好的结果。
房地产泡沫不可能不破灭
记者：您在第一个问题里提到说，现在几乎所有的城市都有房地产泡沫化的现象，有些经济学家说如果有泡沫肯定会破灭，但是有一种说法最近比较流行，说北京这种一线城市永远不可能房价降下来，因为它没有泡沫，您怎么看这个问题呢？
陶然：中国特大城市房地产泡沫也非常严重，不存在房地产泡沫崩盘以后一线城市不会受影响的现象，包括美国、日本房地产泡沫破裂的时候，最中心的城市房价也会大跌。
在中国，我们现在出现的情况很多是在二三线、三四线城市房价未来可能先下降。由于这些城市过去几年房地产供应非常多，如果加上这些地方政府借了很多债，但是债务偿还能力又比较弱。所以如果要出现房地产泡沫破裂可能要先从二三线、三四线城市开始。
二三线、三四线城市的房地产泡沫破裂以后会引起整个银行系统坏账大幅度增加，银行就会惜贷，整个经济就会下行。出现这个情况以后，一线城市房价也同样会下跌，根据全世界很多国家房地产泡沫破裂的经验，不存在说哪个地方的房价永不贬值，没有这种情况。
记者：您刚刚说的房地产泡沫破裂的后果是不是也是现在政府不愿意过度调节房价的原因之一呢？
陶然：是的，因为前几年调控房价，使得地方政府很多财政收入非常困难，经济就开始下行，所以中央政府现在就太不敢再去调控房价，但是不调控房价并不是说他不搞开发区。就像我前面讲的，地方政府仍然大规模供应工业用地搞工业开发区，甚至借债搞工业开发区、借债搞新城区，希望把房地产泡沫炒起来，然后再用商住用地出让金的钱去归还搞工业开发区和新城区的债务，这个模式是完全不可持续的。
因为我们的工业开发区过度建设、中国的制造业产能已经严重过剩了，很多工业开发区借了钱以后根本收不回来，而房地产已经严重泡沫化了，再想把房地产泡沫进一步吹大的可能性也不是很大。现在即使中央放松调控措施，可能会导致房价暂时上涨，但是如果放任下去，不推动改革，最后会破得更厉害。所以根本问题就是：政府即便通过短期的宏观政策，放松对房地产的调控措施，短期能够让经济暂时止住下滑，但不改革土地管理体制，最后的结果是房地产继续泡沫化，直到最后崩盘，整个金融出现危机。当前的调控手段、或者简单放弃调控，是解决不了问题的。
记者：您觉得按照现在的趋势，出现您刚刚说的崩盘结果需要多久？
陶然：应该说，我认为这个危机可能随时会发生。有可能1-2年，可能3-4年，关键看人们预期的变化。
记者：所以您说不改革的话，有可能会面临硬着陆的局面。
陶然：对。如果中国房地产泡沫崩盘，会出现大的经济危机，可能还会引发大规模的社会不稳定，这是非常危险的情况。
记者：我看到一个采访，采访以前的住建部官员王珏林的，他说百姓对中央政策好像一直有一种误解，因为中央从来没有在正式文件中说要抑制房地产，只是说我要抑制房地产涨幅过快的势头。
陶然：这是他的一个说法，中央没有说过要抑制房价，但是很明显，房价的上涨已经远远脱离了中国经济的基本面，是明显的房地产泡沫，这个泡沫必须要消掉，如果不把它消掉就会爆炸。你到底是要采取果断的改革措施，让房价逐渐平缓甚至有所下降，还是等它崩盘，这个选择我认为是很明确的。
上述官员的说法在我看是现在在给房地产放松调控找一个借口和理由。但是问题就在于，如果不改革土地制度，房价泡沫化就会持续，房地产调控也不会实现目标，先调控一下，一看经济不行了马上再放松调控，房价再进一步泡沫化，最后破裂。世界上所有的房地产泡沫最后都崩盘了，如果没有好的应对措施，房地产泡沫崩盘往往会对经济体系造成长期的伤害，银行、企业、居民资产负债表全面损害，一旦摔倒了再爬起来就是非常非常困难的，何况中国现在社会不平等、腐败、环境污染等等问题非常严重，老百姓对于政府的信任在逐渐降低。如果房地产泡沫破裂，会有很多人出现失业，而且可能就会形成社会不稳定因素。失业的人，比如我们现在已经有几千万大学生就业不足或者是没有就业，有几千万失地农民，土地被政府征了，他们很不满意。还好现在大部分失地农民找到了工作，如果经济出现问题，这些人找不到工作肯定会去找政府。还有在两亿农民工里，其中有一亿是80年以后出生的，从来没有种过地，没有种过地就意味着，如果城市发生经济危机，房地产泡沫崩盘，这些人很难回到农村去种地，因为他们从来没有种地的经验，也不愿意回到农村去。这样的话，房地产泡沫崩盘导致金融危机、经济危机，如果处理不好会导致社会不稳定。所以改革是必须要进行的。
记者：您觉得在房地产方面，除了政府现在的做法所带来的收益以及能够暂时遏制经济下滑的趋势之外，还有什么其他的原因让他们沉迷于此不愿意去改革呢？
陶然：沉迷于此的关键原因是地方政府过去十来年一直靠低价供应工业用地、高价限量供应商住用地的模式来进行。他们之所以能够以那么低的价格去招商引资，去把土地出让出去，就是因为房地产土地垄断供应的商住用地能够给他们带来比较高的收益，它可以用商住用地的出让收益来补贴工业用地，形成这么一个恶性的工业开发区和招商引资的竞争。这个过程中，一般搞工业开发区要征地、做基础设施建设都需要找银行借钱的，借了很多钱，这个钱什么时候才能还？只有当房地产价格被炒起来，商住用地能够卖出很多钱才能去还这个钱。特别是09年以后地方政府债务在一两年内就翻番，从5万亿变到10万亿，现在一般的估计在15万亿。地方政府欠了一屁股债，现在就等着继续靠房地产泡沫吹大以后才能还这个钱。所以他们坚决反对我前面讲的改革措施，因为一旦这种改革措施实施以后，对他们现在大规模搞建设、搞开发区、搞新城区的行为就会是一个巨大的约束。
第二，地方政府还有大批的存量债务需要偿还，如果允许土地市场化，地方政府就不能像现在这样垄断供应商住用地获得高额出让金，对他们来说还款也会出现问题，所以地方政府是这种土地制度改革最坚决的反对者。
记者：像您说的，如果按您说的改革了，就不会面临这么大的存量债务无法偿还，这对实体经济是不是也有影响？
陶然：如果按照刚才我说的方式来推动改革，中国在未来10年到15年左右可能给现在城市里的两亿农民工和未来新增的每年一千万左右的农民工以及他们的家庭成员，一共加起来大概4-4.5亿人，盖1-1.5亿套住房，这就相当于逐渐放开，允许城市郊区的农民给外来农民工合法的盖出租房。这样的话首先会拉动经济增长，给地方政府带来一些税收，同时盖房能够推动建材、水泥、钢材、能源和原材料的消费，我们现在能源、原材料行业已经存在产能过剩，如果没有这个东西的推动的话，这些行业也会带来非常大的亏损，这样可以拉动经济增长，同时让房价慢慢的降下来。这个增长本身就可以增加税收。
这些措施拉动经济增长的同时，也意味着地方政府不能再像传统方式那样继续征地。但是我们还有其他的方法让地方政府减少支出和增加收入，减少支出的一个方法就是城市郊区，政府跟农民可以进行谈判。我们可以采取所谓的“区段征收”的方式，让郊区的农民、村集体跟政府进行谈判，谈判以后他们无偿给政府交纳一部分基础设施用地和公益事业用地，政府把剩余的土地留给农民自主开发或者和开发商合作，开发给外来农民工包括现在这些毕业的大学生盖出租房。由于赋予了城市郊区、城郊村和城中村农民一定的土地开发权，这些农民就愿意无偿让渡一部分基础设施、公益设施用地给政府，这样就相当于减少了政府的支出，因为这些基础设施和公益事业用地它可以免费拿到。而那些农民在剩余土地上盖出租房或者是产权房的话，由于基础设施的改善，比如一百亩地，它交给政府50亩，农民自己留下50亩，那50亩土地政府比如说用30-35亩去做基础设施和公益事业用地建设，另外的10-15亩直接拍卖，卖一点钱就可以覆盖做基础设施的建设，政府相当于在这块地上做基础设施、公益事业不用掏钱。但是农民剩下的50亩土地会因为基础设施的完善和公益事业的建立而增值，这50亩比原来的100亩还要值钱，这样就形成了大家的共赢。
通过这样有效的公私合作，政府不用直接掏钱把基础设施就做了，而城市郊区的农民可以通过自主开发或者是跟外来开发区合作进行开发，给几亿外来人口提供可居住的住房，降低城市发展政府基础设施的投入成本，同时还能拉动增长，增加收入。这是第一块。
第二块就是由于我们国家过去这些年地方政府大规模招商引资，而且在招商引资过程中往往是低价供应商业用地，所以工业开发区的土地利用非常不节约，其他国家一般是城市化过程里工业用地占城市新增用地的比例绝对不超过20%，一般是10%-15%，中国按照我前面讲的发展模式，我们大概每年城市新增的用地增加速度非常快，但是其中有40%-45%甚至有些年份达到50%的土地是用来搞工业开发区的，换句话说我们提供给商业、住宅用地的比例大概也就30%多，另外十几、二十大概是基础设施和公益事业用地。
所以中国的土地利用结构是非常扭曲的结构，我们现在要做的改革是推动这个扭曲的结构，从扭曲的状态变成一个正常的状态。这就意味着我们的40%-50%的工业用地可以通过更节约的利用，把其中一部分工业用地逐年转化为商住用地。首先，增加供应商业住宅用地会拉动增长，同时政府可以发展一些商业住宅业，在商业住宅业发展过程中抽取一部分税收。同时从工业转化为商住用地的过程里，用地价格是有差别的，按照中国现在的平均水平，工业用地和商住用地的价格差距在6倍，6：1左右甚至更高。这就意味着政府如果修改规划，在存量的工业用地基础上去盘活这个工业用地，把那些工业集中在更少的土地上，政府手上就有大片的土地可以逐年转化为商住用地，政府可以抽取中间的土地出让金差价，用这个出让金差价去还存量债务。这样的改革措施我认为可以比较有效的拉动增长，降低房价，同时防止经济崩盘。
记者：政府之前的做法，大规模的开发工业用地，除了招商引资之外，我相信它还有一个考虑就是可以解决就业问题。如果如您所说的限制这一块的开发，那几千万人的就业问题，应该怎么办？
陶然：我的意思不是说要限制制造业，但问题是--现在中国的制造业产能已经严重过剩，未来允许城市郊区农民开发出租房给外来农民工住，把一部分工业用地转化为商住用地，用来盖房子，让流动人口和城市中低收入居民能够在城市里租得起或者买得起房，这本身就会拉动增长，带动城市的集聚。同时我们很多能源、原材料、建筑行业的需求也被拉动起来，所以也可以拉动经济增长。
对于少部分制造业产能严重过剩的行业我们确实需要收缩，但上述措施就是通过拉动房地产业，让上述收缩的幅度小一点。而且随着房价稳定乃至下降，流动人口可以完全城市化，农村人口在城市里逐渐定居下来，他们会对服务行业又产生很多需求。所以制造业就业即使可能有所缩减，但是随着城市化的进展，服务业的就业人口会增加。对中国来说，目前在经济没有出现大问题之前，我们的就业现在不是一个很大的问题，甚至还出现过“民工荒”现象。我前面的意思，是说要采取有效的改革措施，拉动增长，防止经济出现崩盘，如果出现了崩盘，就业就会成为大问题。相反，如果采取了有效措施，不仅不会崩盘，还会拉动就业的增长。
记者：我国政府一直在强调有18亿亩耕地红线，如果把农村土地盖起了房子以后，那18亿亩红线会不会保不住呢？
陶然：实际上，这是目前这个征地和出让体制，使得地方政府可以大规模搞工业开发区和新城区，非常不集约用地，实际对保证耕地数量是最不利的，因为地方政府是零地价或者负地价供应工业用地，所以那些制造业开发区建得非常大，这是最不利于耕地保护的。我刚才讲了，允许城市郊区农民来盖给外来人口的出租房，盖房子的地再用也用不了多少。这是第一。
第二，还有很大一块是我们在既有的已经转化为工业开发区的工业用地上做文章，我们把存量土地逐年转化为商住用地，而工业开发区不再新建了。工业开发区的规模不仅不扩大甚至还要缩小，这样土地绰绰有余，完全够用，提高现有存量土地的利用效率，是可以带来收入、带来增长的，可以有利于保护耕地的。
开放土地入市该从一二线城市做起
记者：您对18亿亩红线的评价如何？很多人认为这是一个伪命题。
陶然：我认为在中国保证一定数量的耕地还是有必要的，但是多少亿亩可以再讨论。某种意义上来讲，城市化要用地，这是肯定的，但是用地也要集约，我们目前的体制最不利于保护18亿亩耕地，改革这个体制就更有利于保护耕地，至于说要保多少亿亩，这是一个动态过程，没有这么一个红线可以划的。比如农业生产技术如果提高了，每一亩的单产可以提高，农田水利基础设施做好了，也可以提高土地的生产率，所需要的耕地就会少一点。
记者：那您觉得划一道线还是有必要的？
陶然：划一道线有必要，但是这个线也要根据国民经济和社会发展情况进行调整，比如对中国来说，现在粮食主产区在北方，但是北方水资源缺乏越来越严重，这时候更多的从国外进口一些粮食，实际对我们国家经济发展是非常有力的补充，我认为中国可以进口更多的粮食，这样的话我们的耕地不会承受那么大的压力，这时候保护耕地的必要性可能就会有所下降。如果能够更多的从国外市场进口的话，我认为保留一定的耕地也还是有必要，但是是否需要保留这么多，是不是这么高密度的利用农地，是否可以考虑部分耕地过几年就修整一下，这完全是可以讨论的。
记者：您刚刚一直在说我们改革的好处，提高土地利用率等等，我认为任何一项政策、任何一种改变，除了正面影响，一定会伴随一部分负面影响。您提的这些建议有没有什么负面影响？
陶然：上述建议，如果要说有负面影响的话，就是这些措施要去实施的话，必须要非常小心。我们现在很多二三线、三四线城市房地产已经严重泡沫化，而且房地产供应已经很多。如果这时候你逐渐放开包括小产权房、允许城市郊区农民给外来人口盖房子， “直接放开集体建设用地入市”，很可能今天放开明天房价就崩盘，因为本来这个平衡已经非常脆弱了。
这个措施是一个正确的方向，但是这个方向如果用力过猛，可能就导致房地产泡沫明天就破了。所以要做的措施，就是一定要推动土地制度改革，不能在一些房地产供应已经过剩的地方开始，而是要在一些一二线城市来推动这个改革。第一是因为这些城市房地产供应相对过剩没有那么严重，第二是这些地方房价涨得特别高，外来人口又特别多，比如北京、上海、广州、深圳这些地方逐渐放开，推动土地制度改革是比较有利的，如果在三四线放开，反而会导致不好的成果。
其实理论上应该都要放开，但是实践操作过程中要非常小心，先得从一二线城市开始，但是恰恰你又发现一线城市中，地方政府从土地财政里获得的收益非常大，最不愿意放开——这是改革的难点。
大规模建保障房是一个糟糕的做法
记者：但是现在一线城市好像应对房价上涨的趋势就是新建保障房。
陶然：大规模保障房建设不是一个好的方法，地方政府没有积极性，也没有那么多财政资源，而且处理不当还可能给地方政府增加更多的债务，而且我们就是建了很多保障房也基本没有任何机制能够保证它针对那些外来流动人口。
记者：在新加坡、香港还是有大量的保障房。
陶然：新加坡、香港社会和中国大陆是不一样的地方，它们都是一个城市，不像中国大陆有大量人口从农村向城市迁移。第二，香港这种大规模建保障房的制度其实也不是非常好的措施，香港有70%-80%的土地是不能被开发的，能够开发的只有20%-30%的土地，为什么？这是因为地产商绑架了香港政府，也是要求它限量供应住宅用地，所以导致房价非常高，大部分香港市民没有办法自己买得起房子，但是香港政府还是法治政府，所以它愿意掏钱去大规模建设保障性住房。但是，如果你去看，香港大部分住在保障性住房的这些人居住条件非常差，住在很高密度建设的鸽子笼里面，这对人的身心健康发展非常不利。就我看，香港土地制度也不是一个很好的土地制度，一个城市本来都是地，居然只有20%的土地允许开发，剩下的80%的土地不允许开发，这是非常不合理的。为什么出现这种情况？名义上它说是进行环境保护，但是环境保护不需要保留80%的土地，50%就可以了，可是由于地产商绑架了香港政府，所以它的大部分土地是完全不允许开发的，导致大部分香港市民买不起房，或者支付自己一辈子的报酬买房，同时还有很多买不起房子的只好住在政府建的鸽子笼里面，这是很糟糕的情况，中国大陆完全没必要学这种东西。
记者：所以您是不提倡在大陆建保障房的。
陶然：对，大规模建保障性住房是一个错误的选择。第一，做不成，第二，做成以后管理会非常困难，第三，保障性住房的分配各种机制管理都没有健全，在目前体制下也很难健全。
应该说，在当前城市房价高企的情况下，适当增加保障性住房的供应，可能确有一定的必要性。但是，如果不能通过采取有效增加供给的措施，让商品房市场的房价逐渐降下来，并使大部分需要购房家庭通过房地产市场购买或租赁住房，那么政府就不得不大规模去建设保障性住房。关键问题是，覆盖面如此之广的政府保障房体系，在中国当前体制下是否可以切实建立起来？其次，即使能够建立起来，这套体系是否能够实现有效的运作？从目前情况来看，即使中央不断施加压力，相当部分地区也没有很强积极性去大规模建设保障性住房，尤其是没有积极性去为那些真正需要住房的外来农民工家庭以及非本地户籍的大专毕业生提供保障性住房。其中的道理很简单，在地方财政垄断、过少供给商、住用地、地方财政高度依赖商、住用地出让金来规划城市基础设施和工业开发区的情况下，要求地方政府大规模地去提供保障性住房，如果不是与虎谋皮，也至少是勉为其难的。因为一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，不仅地方政府的商、住用地出让金会显著下降，而且还会直接增加建房和维护的财政支出。因此，不少地方政府，在建设保障性住房上缺乏积极性，一点都不奇怪。即使在短期内地方迫于中央压力，不得不做出一些动作，但如果要求地方持续这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，或允许地方政府大规模从银行借钱。但如果中央不愿意出钱，就很容易出现“中央请客，地方买单”的情况，最后是政策难以实施。而如果允许地方大规模借钱，那么一旦控制不好，很容易出现银行坏账。
另外一个问题，是保障房盖起来以后，如何能够真正实现公平分配，特别是不歧视那些外来人口？至少从中国保障性住房体系运行的有限历史情况来看，根本没有有效的体制和机制来实现这一点。从既有的保障房建设瞄准目标来见，这些保障体系大都只面对具有本地户口的城市居民。流动人口的居住问题并没有得到充分考虑。
记者：您刚才提法治国家，香港算是一个法治社会尚且如此，中国大陆法治程度比较低，您刚才说政府逐渐退出市场，允许农民跟开发区直接谈判，政府怎么会答应呢？如果说我采取强制手段，直接把这个地征过来，我不用跟你五五分，我只给你30%，剩下的70%都是我的，这样不是更划算吗？
陶然：对，过去政府就是这么想的，所以它这么做。但是现在这种做法导致用地结构非常扭曲，导致经济出现了全面的房地产泡沫化，再这么搞下去的话，地方债务大规模上升，肯定就会面临经济危机和社会不稳定。所以，中国的政府目前就要做一个选择，你到底是要那个最糟的结果出现，还是通过一些有效的改革，能够把经济增长重新带动起来，把房价逐渐降低，让农民工和毕业大学生能够在城市里逐渐买得起住房，过上有尊严的生活，使这个社会逐渐真正的城市化、现代化，让农民工变成市民，真正在中国形成一个以内需为主导的经济体？
既然中央政府现在提出“建立内需为主导的经济体”这个目标，那么要实现这个目标必须要通过这个改革来进行，如果不进行这个改革，未来的结果就是大规模的经济危机，房地产泡沫崩盘，社会不稳定，政府现在就要做出选择。
光谈户籍改革没有意义
记者：您说要让农民工、大学生在城市里买得起房，我觉得他们要解决的不仅是买房的问题，还涉及到户口。
陶然：对，农民工和大学生在城市里定居下来的两个最基础的要素，一个是住房、一个是子女教育，至于说社会保障、社会保险的问题基本跟户口不直接相关。你在这个城市里，如果你有工作，给你交了社保，你就能享受社保，如果没有交就没有社保，没有社保不代表他们自己没有存款，我们现在很多农民工没有交钱，但是他自己早就存了钱了，所以让他们定居下来最关键的就是两个问题：住房和子女教育问题。
子女教育问题我们需要进行财政体制改革。中央政府以前向内陆地区农村投入了大量教育资源，盖了很多学校，结果这些学校现在都变成了养鸡场、养猪场，因为人都已经迁移了，人口在减少，学生在减少，所以这时候应该把教育资源通过转移支付的方式直接投在那些人口流动地的城市。比如我们现在有很多大学生毕业后找不到合适的工作，但是还有很多农民工子女上学没有老师，政府把这个钱通过转移支付来雇佣这些大学生进行培训，建立更多的公立学校，接受这些农民工子女入学。盖这些学校当然需要投资，也需要用地，刚才我们讲了城市扩张过程里如果给本地郊区农民让渡一部分土地开发权利，他就会愿意让给你一部分地用来做基础设施用地，其中就包括教育用地。他愿意把这个教育用地无偿给你了，因为这边建了学校对他盖的房子也有可能增值，所以他愿意把这个地让给你。而政府只需要做一点点，地可以白拿，政府再掏一点钱去盖学校，甚至盖学校的钱都可以从本地农民盖的房子里面拿--如果他允许他合法的盖、合法出租，出租屋收入收一定的所得税，然后去盖学校。政府再投入一点钱，雇一些毕业后工作没有找到的大学生，经过培训后做民工子弟学校老师。这样的话，住房和教育的问题都通过土地制度改革、财政体制改革得到了解决，这个问题也就解决掉了。
我们现在光谈户籍制度改革没有意义，户籍制度改革如果不能够解决农民工的住房和子女教育问题，户籍制度改革只是空谈。比如我们现在中央政府提出来户籍，中小城镇的户籍要全面放开，大城市要逐步放开，这种说法意义非常有限，因为那些人口流出地、内陆地区人口流动地的户口早就放开了，没有人愿意去，因为在那儿找不到就业。沿海地区一些中小城市早就在户口上实行了很严苛的所谓积分制，一般的农民工根本拿不到户口，有些拿到了户口也享受不了保障性住房，因为保障性住房要排队。与其这样你不如放开，让本地农民合法的给外来农民工盖出租房，不需要政府来解决住房问题，政府只需要找到一些财政资源来建学校就好了，住房问题通过市场机制可以解决掉了。
记者：我觉得教育问题如果市场化的话也是可以解决的。
陶然：基础教育还是需要政府来投入，但是运营上，基础教育花不了太多钱，政府是完全投入得起的。比如农民工子弟学校，政府每个人每年一两千块钱运行经费就够了，这点钱政府完全拿得起，我们有很多钱都被浪费在落后地区的农村义务教育，大量投资是非常低效的，与其这样不如把这个钱集中到发达地区人口流入地城市，直接定向瞄准那些农民工子女。
记者：很多大城市其实已经实行了户籍积分制，但是很多人觉得这个积分制太难了，比如在天津，有人会说如果拿到这个积分我都可以移民加拿大了，我干吗还在天津呢？您觉得户籍积分制应该是从难还是从简呢？
陶然：户籍积分制本身是一个非常具有歧视性的制度，说到底户籍积分制跟原来的户籍制度差不多，与其做这样的改革还不如不改革。
记者：其实本来做这个改革的目的就是限制人口。
陶然：就是为了限制人口。
记者：就是说我改了，我没有不改，但是改完的结果呢？
陶然：没有意义，甚至在有些城市想尽各种方法（包括在北京）限制外来人口，强拆农民工子弟学校，这都是反改革的行为。
记者：包括您刚刚说的政府出钱来修建基础教育学校，这个钱比如我是为农民工建的学校，但是要由当地政府来建，不是给本地人口，或者不是给户籍在本地的人口建，它肯定不愿意。
陶然：这是两点，第一点，如果通过刚才讲的方法，让这些人口在这边能够买得起或者租得起房，他们在城市里一般也都有就业，他们的子女如果你现在不给他们建学校，以后就得给他们盖监狱，因为这些人很多是留守孩子，心理上都会有问题，现在不建学校，以后就得建监狱。广东的调查就发现现在广东在城市里犯罪的年轻人主要都是第一代农民工的留守子女，成长过程中没有得到父母、家庭的关爱和教育，都很容易出现犯罪。
第二，户籍制度改革一定是中央政府要推动的事情，中央政府要一是给地方政府压力，你必须要做这个事情，都是中国的公民；二是要给地方政府激励，我们要把一部分中央转移支付转移到流动人口迁入地城市，你必须要完成这个任务，但是我也给你配备一定的资源来完成农民工子女教育问题。到目前为止，中央政府在流动人口子女入学教育方面的作为是难以让人满意的，我们02、03年就提出农民工子弟在城市公立学校应该免费就学，中央政府既没有给相应的转移支付，也没有给足够的政治压力，导致现在很多农民工子女孩子不得不回老家上学。当然这里还面临一个高考问题，除了就学以外还有升学问题，中央政府也没采取足够的措施能够实现农民工子女在流入地不仅是就学。而且可以升学，这些都是中央政府的责任，中央政府到目前为止没有承担这个责任，而是把户籍制度改革主动权都放给地方政府，这不是一个负责任的做法。
城镇化是走向现代化的必由之路
记者：陶老师，您去广州调研，您经常也到基层农村调研，有一种说法说现在农村基本上都凋敝了，青壮年都出去打工了，只剩下老弱病残还留在农村。
陶然：确实存在这个情况，但是人口大规模从农村向城市迁移这是一个趋势，你可以看，中国虽然农村劳动力大概有将近2亿从农村到城市里去打工，但是对我们国家的农业生产和农业粮食产量并没有产生很大的负面影响，因为现在很多农村的生产已经机械化了，而且生物技术、科学技术革命也使得农业效率得到提高。我们最后需要的一个情况是农村里还留有10%-20%的人，为全国80%-90%在城市里工作的人来提供基本的农产品，这是未来的一个需要趋势。只有当大部分农民到城市里变成市民，少部分留在农村的人才能有比较大的经营规模，才能实现规模经营和农业现代化，这是中国这样一个高密度的国家未来走向现代化的一个必由之路，就是城镇化。
记者：但是农村是大片耕地，一个人耕种土地的面积增加，不代表它的产量会增加。农场主追求的是利益而不是产量。
陶然：当然追求的是利益。大规模扩张当然不意味着产量就会增加，但是也不意味着产量会下降，但是每个农民的收入肯定会增加，因为他能够更大规模的耕作。第二，真正的农业生产技术的提高，包括生物技术的革命，完全有可能增加他的收益。
对粮食产量来说，影响粮食和农产品产量的因素不光是规模，也有生物技术和基础设施，比如说我们现在在中国农村出现了一个很严重的情况，特别是06年税费改革以后，地方政府没有积极性投资进行农田水利基础设施建设，因为不能再收农业税了。而中国农村另外一个情况是农村土地破碎化，都是你家五块地，他家六块地，如果有更多的人口能够从农村里迁出来，那么农村这些土地就能得到比较好的有效整合。破碎的土地整成平整的土地的过程中--即“农地整理”，能够有助于农田水利基础设施连片做好，这就有助于生产率的提高。同时还要配合现在的生物技术革命，同样土地上可以生产出来更高质量、更高产量的产品。生物技术革命要推广往往需要土地的规模经营，无论是生物技术的利用，还是农田水利基础设施都需要一定的规模经济，如果土地连片，规模化经营，完全有可能推动农产品产量的进一步提高。规模经济就意味着你如果想做这个投入，比如生物技术或者是农田水利投入，必须要有一定的规模。
记者：您刚才说的农地整理的问题就要求大部分农民从零散的居住方式改变到现在的“农民上楼”。
陶然：那不是，我们现在讲“农民上楼”是把农民的宅基地拆掉以后把它复垦为耕地，再把农民集中居住。我刚才讲的农地整理是指农业性的农田，农田进行整理，农地整理是对原来的农田进行整理。这个区别很重要。
农地整理就是对现有的农地进行基础设施改善而不是拆农民的宅基地。强制性地搞“农民上楼”会产生大量“钉子户”，在土地开发过程中，它可能导致交易成本过高而不能达成交易，从而损害了其他愿意进行交易者进行交易的外部系问题，使得整体来看社会合意的结果无法到达。我是反对现在运动式的搞农民上楼，这是很危险的，除非在尊重农民意愿的情况下可以。在农村要新增耕地有两种做法：一是拆农民宅基地，把宅基地复垦成为耕地，这个效果不好，因为第一要强迫农民上楼，第二很多宅基地原来耕作层就已经破坏了，你现在把它复垦成为耕地质量也不会很高。另外一种做法就是把现有农地进行整理，因为我们原来农地非常破碎，所以很多边边角角的土地没有利用起来，你现在进行农地整理以后，把整个土地进行连片了，有利于改善农田基础设施，让既有存量的耕地质量得到提高，同时很多边角耕地可以利用起来。我认为，通过农地整理新增耕地，比通过拆迁农民宅基地再集中居住对保护耕地更有利，它不仅新增了耕地，还可以把耕地存量质量得到提高，还可以推动农业实现规模化经营，提高农地质量。
记者：在这个过程中会不会产生这样的问题，农民不愿意把这个土地交出来给你整理，可能会产生政府通过强制手段来实现？
陶然：农地整理，第一提高既有农田的质量，第二，新增了耕地，从目前各地方进行农地整理的情况来看，农民是非常欢迎的，农民反对的恰恰是被强迫集中居住和上楼。
记者：刚才您讲农民一部分种地、一部分农民进城打工，为什么10%的农民会留在耕地上种田，那70%、80%的人去城市里打工，肯定这两者产生的经济效益应该是接近于平衡的。
陶然：这是因为中国还有35%的劳动力完全在农业部门工作，只有65%的劳动力从事非农工作，这样的话城乡收入差距，非农工作和农业工作的收入基本是3：1左右，只有当农业劳动力减少到整个劳动力的10%左右的时候，这样城乡收入差距才能缩小。要解决城乡收入差距缩小的问题就是要把更多的劳动力从农业中转移出来进入城市里面工作，才能实现你刚才说的目标。
记者：您说了这么多建议，也走访了这么多地方，有没有现在什么地方正在做一些初步改革让您觉得特别值得借鉴和推广的？
陶然：有，比如广东就逐渐在推动所谓的“三旧改造”。逐渐推动集体建设用地入市。珠江三角洲由于地方政府比较弱势，本地农民盖了大量小产权房给外来人口居住，所以即便在深圳、广州房价非常高的地方，农民工往往也能够租到城中村合理价位的房子。但是他们现在还面临一个问题就是孩子就学问题没有得到很好解决。他们现在进行的一些改革和探索就是让这些城中村、城郊村农民盖的住房在经过一定的改造以后合法化，这是未来中国改革的一个方向。通过这样的制度改革才能够实现农民工的市民化和城镇化。
记者：现在有一种说法，有些人就觉得城镇化也许会带来一场比较深重的灾难。
陶然：如果目前的土地制度不改革，相应的财税体制、户籍制度不进行改革的话，现在各个地方政府进行的城镇化就会是一场灾难，甚至可以说已经是一场灾难了。我们现在内地地区每个县都在大规模搞工业开发区在造新城，已经欠下了巨额债务，以后都会变成一地鸡毛。内地地方推动城镇化全部是旧的城镇化，我们城镇化的模式根本没有改变，新型城镇化不是靠喊喊口号说“农民工市民化”这种户籍制度改革就能实现的，没有用，不改革土地制度，不改革财政体制，不改革户籍制度，特别是不改革土地制度，所有的改革都只是空话，体制不改变，地方政府的行为就不会改变。
记者：陶老师讲的特别强调土地、户籍、财政体制的联动改革。
陶然：对，其中最关键的是土地制度。
记者：我觉得您刚刚强调户籍改革，最重要的还是子女教育问题。
陶然：对，户籍改革最关键能解决的主要就是子女教育问题，但是解决不了住房问题，因为靠政府大规模提供保障性住房不具有可行性。土地制度改革解决住房问题，户籍改革解决教育问题，这两个问题一突破，我们的新型城镇化就基本实现了突破。当然，还有财政体制改革，财政和户籍是相互结合在一起的，通过财政体制包括对于一些房地产税、土地增值税的增收，包括政府转移支付，从瞄准落后地区的农村向瞄准发达地区的城市、瞄准流动人口的子女这样一个调整，给子女教育问题提供财政基础。
记者：提到财政体制，我觉得现在的财政体制有一个不太合理的地方就是中央财政现在手里有大把的钱，地方财政压力又很大，这也使他们一直持续采用不合理的方式在发展。
陶然：中央政府手上有大把的钱，中央政府拿了大把的钱，也转移支付给地方，自己也花了大把的钱，但是花的方向不是非常合理。我们过多的投入基础设施建设、在公共服务方面，比如我们在扶贫和落后地区的转移支付上投了大量的钱，但是大量这样的钱是缺乏效率的。但是你要想改变这个东西，恐怕也很难，比如让中央政府把其中一部分财权让渡给地方政府，难度非常大。与其这样不如做一些微调，调整转移支付的使用方向，把转移支付从落后地区转向发达地区，转向流动人口集中的地区，给他们解决公共服务均等化的问题。如果中央政府要把钱直接还给地方政府的话，中央政府也就没有调控地方政府的手段了。举个例子，比如我给你一笔钱，你自己再凑一部分，北京市、广东省必须给我解决子女教育问题，我觉得这是完全可以做得到的。
记者：子女教育问题如果跟民间组织合作一起来推动呢？
陶然：那也可以，因为教育基本是要花钱的事情，所以中央政府和地方政府必须要出这个钱，至于是不是发动社会民间组织来建立学校，这是可以讨论的。
记者：我知道温州有一个房地产商，现在在跟几个基金会合作，先把钱捐给他们，然后由他们出钱给一部分经过甄选的外来务工人员的优秀子女，免费给他们提供教育。
陶然：当然这是一个好的尝试，但是如果要普惠到所有的外来民工子女，政府不掏钱是不可能做到的，况且，这个还是要挑选优秀的，那不优秀的人的孩子就不需要好的教育吗？
不要等到最后经济危机已经来了再改革
记者：刚才陶老师一直在讲改革的时候一定要小心，这可能跟清末的情况有点像，不改革要亡，改革也要亡，怎么样突破这个困境呢？
陶然：如果真正推动实现这样的(土地、户籍、财政体制的联动改革)改革，我觉得完全可以做到使这个经济持续发展，社会持续进步。问题在于，你不要等到最后经济危机已经来了再改革，这时候就晚了。改革能够推动经济社会全面进步，我刚才讲了这种土地制度改革，本身就能拉动增长，这会让农民工觉得未来有希望，某种意义上来讲推动了社会经济的增长，打破了地方政府和一些国有垄断部门的利益集团，实际更有利于这个政府持续执政，只有改革，才有机会，改革推动了经济的发展、社会的进步、农民工的市民化，给这些年轻人、给这些农民工以希望，这个社会完全可以更健康的发展。
记者：您觉得当下是改革的好时机吗？
陶然：当下可能是改革的最后时机了，再不改就危险了。
记者：您觉得在整个土地户籍和财政体制的联动改革当中，各界都应该做些什么？比如商界、学界，各自应该做什么来推动它呢？
陶然：政府自己运行的逻辑，从学术界来看，肯定是要把如果不改革可能带来的风险讲清楚，大家也需要通过比较有效的公共政策辩论。政府与学术界一起讨论采取什么样的改革措施能够比较稳妥，同时也能推动体制的转型。我们国家现在采取了很多改革措施，或者是部门主导，或者是某些改革单边突进，比如利率市场化、资本账户自由化这些改革。就我个人看来，目前采取这些措施实际是很危险的，因为地方政府和央企、还有很多国有垄断部门已经欠了大量债务，如果现在过快推动利率市场化，单边推进金融体制改革，会使他们的债务进一步显性化，马上就会存在还贷的困难，这是在邀请金融危机尽快到来。这个时候要推动可能是实体部门的改革，包括一些垄断行业和土地制度的改革，这些改革恰恰是比较难的改革。
要先开始推动这些比较难的改革，把那些比较容易的改革，比如金融体制改革、资本账户自由化改革等，其实可能暂时还要往后推一下，因为单边推进金融体制改革实际是很危险的，会导致这些债务显性化，会导致银行坏账迅速出现。而相反，先推动一些比较难的改革，也就是实体部门的改革，拉动增长以后，等整个金融和经济体系比较稳固以后再推动金融体制改革才是比较好的措施。为什么我们现在看到的恰恰是那些比较容易做的、但是有可能带来危险的改革先推动了，很难的改革推动不了呢，就是因为很难改革的利益集团在那里阻碍。
这个时候我觉得学术界和政府部门需要建立一个机制来进行比较充分的公共政策讨论，包括改革策略的一个辩论，来讨论，然后逐渐形成共识。学者的任务就是给政府提供建议，把最糟的情况提供给政府，告诉政府如果不改革你可能就会面临很大的危险，或者选择了错误的改革措施也会导致更糟糕的结果。但是学术界只能做这些。
记者：您觉得房地产商在这当中起不了很大的作用？
陶然：那些大房地产商对土地制度改革可能会起阻碍的作用，因为他们现在跟地方政府结成了一个很强的利益联盟，如果房价真正平缓的下降，对他们来说是不利的，特别是对那些大房地产商是不利的，因为他们也借了很多债拿地。但是如果我们推动刚才讲的土地制度改革可能对很多中小的房地产商反而是发展的机会，但是真正有发言权的都是那些大房地产商。
记者：十年前朱镕基改革的时候，好像也是从国企、从垄断行业入手，但是好像这十年反而固化了国企、垄断行业的利益。
陶然：朱镕基当时在90年代末进行的改革，第一是强化了中央政府的集权，尤其是财政权集权。这个改革难度不是很大，因为中央政府对地方政府有足够的权力，谁不干谁就下台。第二，是让大量的处于竞争性行业的国有企业职工下岗，这个改革对中国政府来说难度虽然不小，但也不是很大，因为那些下岗的人都是一些弱势群体，所以他可以比较容易的推行。现在要推动改革，必须要改地方政府、垄断央企这些利益部门，这些不是一般企业的职工，是垄断行业的经理层，这些人都是很强势的人，90年代改革有一定的难度，但是难度不是很大，这个时候改革要比那个时候难度大很多。
记者：您觉得现在是最后的改革机会，也是最难改的时候。
陶然：对。
未来房价不容乐观
记者：听您说来，感觉房价还是不容乐观。
陶然：房价是不容乐观，现在可能还会再上涨，但是最后会跌得很厉害，跌得很厉害的时候你肯定也不敢买了，到时候会跌得一塌糊涂，房地产泡沫崩盘的时候没有人敢去买的。
记者：中国可能还有一个现象跟国外不一样的，一般来说经济最发达的地方应该是房价最高的地方，我国经济最发达的地方应该是广东沿海，但是这些地方房价反而不是最高的，反而是北京。
陶然：广东的房价也很高，但是它的土地制度上因为开了一个口子，农民盖了很多房子，所以它的房价涨得没有那么快，跟它当时做土地管理是有一定关系的。北京是首都，全国人民都在这儿买房子，这也很正常。上海经济很发达，房价也非常高。
记者：您刚刚说因为货币有大量的流动性，所以很多人就投资到房地产来了。也有很多人投资到股市，但是股票是一直往下跌的，为什么？
陶然：因为中国的股市首先它是一个管理非常不完善的市场，存在大量的欺诈和圈钱现象，大家对股市不是非常有信心。第二，股市只要一涨，政府就大量的发股票，股票供应非常多，所以股市很难起泡沫，但是房地产是每个地方政府都在控制着商住用地的供应，所以它是有基础的，大家都知道商住用地地方政府是限量少供的，所以大家都去炒，知道它会一直涨。股市只要一涨，政府马上就放开IPO，大规模的发行股票，所以它的供应弹性是不一样的。实际07年之前股市也有一个疯狂的上涨，也会泡沫化，最后泡沫化以后就出现了崩盘，房地产就是下一个股市，也会疯狂往上涨，也会崩盘。股市崩了以后是损害少部分人，房地产崩了以后整个经济。
记者：股市对实体经济的影响毕竟稍微小一点。
陶然：对，而且炒股票的毕竟是少部分人，房地产涉及到中国绝大部分人口。
记者：而且房地产如果崩盘的话，对房地产商也是有相当大的损害。
陶然：很多房地产商会破产，还有很多地方政府会破产，因为它都是靠土地出让金来进行建设和还债，欠了那么多债，如果地方政府全面的债务还不了，银行会出现大规模的坏账。
记者：如果真的这样的话，对实体经济到底会产生多么巨大的影响。
陶然：你去看日本就可以了，房地产泡沫崩盘以后，它二十年经济就没起来。日本房地产泡沫崩盘以后，它的经济二十年基本保持零增长，但是这个社会还比较稳定，因为日本崩盘的时候已经是一个发达社会，社会保障程度很高，不平等程度很低，所以没有出现太大的社会动乱。中国就完全不一样了。我们社会非常不平等，政府的清廉程度也比日本差得远，环境污染，暴力征地、大规模农民工在城市里没有社会保障、大学毕业生就业等这些问题都没有很好的解决。日本房地产泡沫出现崩盘是它变成发达国家以后才出现的事情，中国现在还是发展中国家，崩盘以后情况会更糟糕，处理不好就会出现社不稳定。
我认为中国经济现在正在面临一个转折关口，如果还采取这样的短期性的宏观调控措施是解决不了中国经济的根本问题。中国目前最需要推动的是实体部门的改革，推动真正的结构性改革，真正结构性改革要从实体部门改革，包括土地制度和一些垄断的制造业和服务行业开始，金融改革和资本账户自由化要非常谨慎，甚至在适当的情况下要推后。不改革，或者采取错误的改革措施都可能导致经济和金融危机的出现。未来留给中国改革的时间已经很少了，如果不尽快推动，给全社会建立一个信心的话，我们现在的经济和社会的弱平衡状态随时可能会被打破，当人们预期发生改变以后可能会出现大量的资本外逃、房地产泡沫崩盘，经济危机和社会动乱。现在我们的改革要跟时间来赛跑。