中国人民大学国家发展与战略研究院  岳希明

转移支付制度改革是我国财政体制改革的重要组成部分，而转移支付制度改革的必要性在于专项转移支付资金存在诸多弊端。目前学界对于专项转移支付改革的方向集中为两点：一是放宽或取消资金使用限制，让地方政府根据本地区需要自由安排支出，提高资金使用效率，也即将专项转移支付归并为一般性转移支付；二是尽可能减少按项目申报和审批分配资金，改按因素法分配，增加资金分配的透明性，也即采取专项转移支付与一般性转移支付中间地带的分类拨款模式。在对专项转移支付指定用途范围放宽还是取消的选择上，需要谨慎的考虑，完全取消用途限制并不可取，相比而言，分类拨款（block grants）模式更符合改革实际。

转移支付资金的模式选择应结合政策目标

在政府间财政关系中，转移支付的功能可以简单地概括为解决两个不均衡和一个外部性。两个不均衡指的是纵向不均衡和横向不均衡。纵向不均衡具体表现为中央政府的收入大于其支出，而地方政府（尤其是三级政府的最低一级）的支出大于收入，即不同层级政府之间的收支不平衡。纵向不均衡的根源在于地方分权在事权上较为充分，而在财权上不宜过大。而纵向不均衡的解决需要转移支付。在财政联邦理论中，转移支付被认为是同时实现事权分权和财权集权的不可缺少的手段。横向不均衡可以简单地表述为由于经济发展水平不同导致的地区间财力差异。在存在横向不均衡的情况下实现基本公共服务均等化，需要通过某种方式把发达地区的部分财政资金转移到落后地区，而中央政府的转移支付是地区间财政资金转移的最主要方式。外部性是指地方政府提供的绝大多数公共服务，其受益范围不局限于本辖区居民，同时惠及其他尤其临近辖区的居民。地方政府在提供这些公共物品时，仅仅考虑其对本辖区居民的受益程度，而不考察对其他辖区的正外部性，由此导致公共服务的供给量低于社会最优水平以及公共服务供给的效率损失。转移支付是解决此类外部性最常用的手段之一。通过对具有外部性公共物品提供进行补贴即转移支付，降低其提供成本，刺激地方政府提供公共服务，从而实现公共物品的最优供给。

为了解决纵向和横向不均衡，纠正外部性，需要上级政府对下级政府的转移支付。不仅如此，针对不同的转移支付目标，应采用不同的转移支付方式。地方财政理论告诉我们，解决两个不均衡所需转移支付方式应当是一般性拨款，即不指定用途的一般性转移支付，但对纠正外部性而言，指定用途的专项拨款，尤其是配套不封顶的专项拨款最为有效。在解决两个不均衡上，一般性拨款不仅能够弥补地方政府尤其是财力较弱地区资金缺口，同时可以充分保证地方政府支出自主权，减少上级政府对地方政府的不当干预，从而最大限度发挥支出分权的经济效率。与此不同，在解决地方公共物品（正的）外部性上，需要刺激地方政府增加某种特定公共服务支出，对此最有效的转移支付理应是指定用途的专项拨款。因此，如果政策目标是解决地方政府的资金缺口，相应的转移支付方式应当为不指定用途的一般性拨款，而当纠正外部性为政策目标时，指定用途的专项拨款最有效。

转移支付资金的用途指定不宜过细，但不宜不指定用途

转移支付资金的用途指定不宜过细。我国专项拨款的弊端由来已久，其中包括：项目种类和数量繁多，金额小，由于专款专用和资金分散，难以集中财力做大事，资金的使用效率低；项目的申请和审批程序复杂，项目申请者和管理者的负担都很重；拨款的审批时间长，资金不能及时到位，不利于地方政府在预算年度内的资金安排；资金分配不透明，易于产生腐败、项目包装、虚报冒领以及多头申请等不良现象。这些都源于中央政府意图通过对资金指定用途，借以纠正地方政府支出的外部性，但是过细的用途使得中央政府对地方政府公共支出干预造成的损失远远超出纠正地方政府支出外部性带来的收益。

转移支付资金不宜不指定用途。在考察中央到地方转移支付资金是否指定用途时，除了专项拨款的弊端之外，其他两个因素不容忽视。一个是基本公共服务均等化的目标。基本公共服务均等化是中央政府主导的、政府收入分配功能最重要组成部分之一。与解决横向不均衡或财力均等化不同，基本公共服务均等化不仅需要地区间财力均等化，同时要求地方政府尤其财力较弱的地方政府，将有限的财政资金优先地投向基本公共服务的提供，保障最低水平公共服务的提供和实现基本公共服务均等化。另一个因素是我国地方政府重投资轻民生的公共支出偏好。地方政府在安排财政支出上很难自发地优先提供基本公共服务，往往偏好基本建设支出等投资性支出。有关均等化转移支付与地方政府支出结构研究显示，在中央对省转移支付规模扩大过程中，地方政府更大比例地增加基本建设和行政管理费支出；有关地方分权和小学义务教育支出关系的研究发现，小学入学率与地方分权之间存在显著的负相关关系。财政分权与财政总支出中基本建设支出的比重成正比，与科教文卫支出的比重成反比，这一点在经济落后的中西部地区尤为突出。在地方政府重投资轻民生的支出偏好下，基本公共服务均等化要求中央政府对地方政府的支出进行一定的干预，其主要手段是对转移支付资金的用途进行限制，以保证地方政府支出满足最低水平公共服务的提供，避免过度投资。

转移支付资金用途范围应谨慎确定。由中央到地方的转移支付资金应当指定用途的主张，关键在于用途指定的宽泛程度，用途指定较为宽泛的拨款，既可以满足中央政府的意愿，同时又不失让地方政府根据本地区的实际具体安排资金的使用。以教育转移支付为例，资金的使用范围宽泛到整个教育服务，至于用于教师工资，还是用于购买桌椅板凳，则由地方政府根据本辖区的实际需要自主决定。用途指定较为宽泛并且按因素法分配的转移支付资金，能满足中央政府对地方政府公共支出的干预，从而保证地方政府把有限的资金有限用于基本公共服务提供上，同时避免中央政府对地方政府支出过度和不当干预，克服目前我国专项转移支付资金的种种弊端。

分类拨款在我国的应用与专项转移支付改革

既然分类拨款较其他转移支付方式更适合我国目前的实际，那么它在我国转移支付实践中是否得到了应用呢？回答是肯定的。我国中央对省转移支付划分为一般性转移支付和专项转移支付两大类。一般性转移支付包括诸多子项目，其中的均衡性转移支付是不指定用途，并按均等化一般公式进行资金分配的最为规范的均等化转移支付。另外，分税制之前遗留下来的定额补助（又称原体制补助），以及以少数民族八省区为补贴对象的民族地区转移支付也属于完全不指定用途的转移支付。除此之外，其他绝大多数子项目均为指定用途较为宽泛，并按因素法进行资金分配的分类拨款，其中既包括1999年开始实施的调整工资转移支付，以及2001年开始的农村税费改革转移支付，同时也包括2009年之后从专项转移支付划为一般性转移支付的诸多转移支付项目（如义务教育转移支付等）。分类拨款不仅在我国一般性转移支付中占据主导地位，同时也是当前我国专项拨款改革的方向。浙江经验与黑龙江“两大平原”涉农资金改革做出了很好的示范。为了解决传统专项拨款的资金分配弊端和提高资金使用效率，浙江省2009年制定并公布了《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，开始对专项拨款进行改革，改革内容主要包括：整合归并现有专项拨款项目，对于支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，予以归并和整合。归并后形成的拨款项目，资金的用途范围扩大，在指定公共服务范围内，地方政府可自主安排项目，而上级财政部门不再指定具体项目；归并整合后的专项拨款改列一般性转移支付，取消按项目申报和审批的资金分配方式，改为按因素法分配资金。浙江将改革之后的转移支付项目称为“专项性一般转移支付”，但很显然，实际上就是分类拨款。对于专项拨款改革的效果，无论是财政部门还是接受拨款的地方政府机构都给出了积极的评价。涉农专项资金在当前我国转移支付资金中占比最大，因此成为改革重头戏。2013年，财政部印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，开始在黑龙江省“两大平原”实施涉农专项资金改革试点，除对特定人群的补贴资金、救灾资金外，将中央财政安排的涉农77项资金归并整合为农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发3大类，允许黑龙江省在3大类资金内部适当调剂、统筹安排使用涉农资金，突破了具体项目资金用途的限制。很显然，这种归并和整合实际上等于从专项拨款到分类拨款的转变。

结论

改革目前我国专项转移支付存在的种种弊端时，必须考虑两个因素：地方政府重投资轻民生的公共支出偏好和公共服务均等化的必要性。二者对地方政府公共支出的含义正好相反。前者意味着地方政府在安排财政支出上，与基本公共服务相比更注重投资，而后者则要求地方政府优先基本公共服务支出。在这种情况下，基本公共服务均等化需要中央政府对地方政府的财政支出进行适当的干预，其手段之一是对中央到地方的转移支付指定用途。作为转移支付方法，用途指定较为宽泛且按因素法分配资金的分类拨款最为合适。与完全不指定用途的一般性转移支付和专项转移支付相比，分类拨款更适合目前我国的实际，它不仅有利于公共服务均等化的实现，同时有助于消除目前我国专项转移支付的弊端。

本文发表于《中国财政》2014年第5期，第36-37页。