2014年04月24日    来源：FT中文网

   

中国人民大学经济学院教授，国家发展与战略研究院副院长 陶然 为英国《金融时报》中文网撰稿

 

中国的新型城镇化要实现以人为本，改变过去土地城镇化过度、人口城镇化不足、地方政府债务和房价高企的老路，是中共十八届三中全会和今年的“两会”都在强调的目标。但如何实现这些目标？至今并无一个明确的共识，即便是新出台的《国家城镇化战略规划2014-2020》，也依然没有没有给出全面有效的政策改革组合，能够一方面实现大量流动人口在城市实现体面定居并接受相应公共服务，但同时又不过度增加地方的财政负担；一方面防止房地产泡沫破裂，但同时又可以拉动经济增长，并推动中国城镇化模式真正实现以人为本。

 

新型城镇化模式的建立，必须通过全面深刻的土地——财税——户籍配套改革来完成，而改革的着力点与突破口并不是户籍制度，甚至也不是财税体制，而在于如何渐进式的建立城乡一体的建设用地市场，全面降低农村流动人口进入城市定居的成本。在这一问题上，中国大陆的珠三角地区已经有可行的探索，而在台湾也有可借鉴的经验。从珠三角颇有价值的实践来看，众多利益和屏障盘根错节的小产权房问题能否解决，实则将决定中国未来城镇化的模式和走向。

 

 

中国的土地供给制度与房地产泡沫

 

理解中国城镇化转型的关键问题，首先要理解中国当前城镇化模式下，房地产泡沫为何如此严重？

 

实际上，2002年以来中国的房价一路上涨，主要是由于中国经济当前存在一些根本体制问题。这些问题在带来经济中的整体流动性极度膨胀的同时，又导致住宅用地被人为过少供给。当过多货币去追逐经济中特定的、因**纵而缺乏供给弹性的商品——住房时，价格泡沫就不可避免。

 

在目前中国的土地制度和财政管理体制下，地方政府是中国城市土地市场的垄断供给者，过少供给住宅用地来获得最高垄断利润就成为其必然选择。从经济学上讲，住宅业提供的是属于“非贸易品”的服务。由于服务提供商——房地产商须在本地提供住房来销售给本地人群。地方政府就可以利用其对本地住宅用地一级市场的垄断，构建一个“局域性卖方市场”，这也就是为什么地方政府总是通过设立“土地储备中心”控制商住用地的规模，并同时以“招、拍、挂”方式高价出让住宅用地的原因。

 

与住宅业供地过少相反，中国工业用地供给却严重过度。大多数国家城市化过程中工业用地只占新增用地的10-15%，城市新增的大部分土地被用于公众居住与城市公益事业建设。但中国大约40-50%的土地却被用于工业开发区建设。各地为工业招商引资不惜压低地价，血本出让给投资者50年。因此工业用地由于各地投资竞争形成了一个“全国性买方市场”，结果是工业园区过度扩张，用地极端浪费。

 

因此，要从根本上解决城市房价畸高问题，大幅度增加保障性住房和采取行政手段抑制房地产投机的措施，都不是政府调控的有效选择，因为这些措施无法解决导致房价过高的体制根源——土地垄断供给。在地方政府高负债、高度依赖土地财政的情况下， 地方政府必然缺乏积极性去增加保障性住房供应，尤其是针对农民工的保障性住房。即使中央强制增加，也往往会通过向银行借贷，进一步提高负债率的方式来实现。从国际经验来看，政府大规模搞保障性住房成功的案例非常少，即使公认比较成功的香港和新加坡，也有中国大陆根本难以实现的特殊条件作为支撑。很难相信，中国政府可以建设好、管理好未来10-20年4-5亿农村进城人口的保障性住房。

 

土地供给的垄断如何打破？

 

对此，中共十八届三中全会给出的方案是建立统一的城乡建设用地市场，最初很多学者包括市场参与者将其理解为现有的尝试——小产权房——将要经历一个有条件合法化的过程。

 

但中央相关部委却多次发出紧急通知，要求坚决遏制在建、在售“小产权房”，一些地方政府也开始拆小产权房。虽然国土资源部一直说在研究的小产权房分类处理方案，仍未看到具体办法。

 

面对巨量的小产权房问题，政府显然处于一个尴尬的境地：一方面禁不完，但因惧怕对土地管理失控也不敢放开；但另一方面又拆不动，真正诉诸强拆就可能带来社会不稳定。如此政府和民间博弈的结果，是政府虽然不断施加高压甚至进行一些局部的强拆，但“胆子大的”村民、村集体和开发商还是在不断在集体土地上建设可以出售或者出租的小产权房。

 

当然，一些地方政府也开始研究采取一些解决方法，比如，北京市考虑，对于一些“已建未售”的小产权房，把其中符合规划和质量条件的小产权房纳入公共租赁住房等政策性房源序列，但即使按照这种方法给小产权房转正，产权归谁？租金是市场性定价，还是政府定价？种种问题，仍存在很大争议，河北石家庄前几年还考虑没收小产权房转为公租房，且不说这种做法很难在实践中操作，即使可以做到，从道理上讲，若小产权房是违法建筑，为什么政府没收后就可成为合法建筑？

 

未来中国城镇化的进程中，如何合理地处理小产权房问题，不仅关系到目前深陷债务困扰的地方政府的财政利益，也关系到到大量建设小产权房的城郊村集体与村民利益，关系到已购住、租住小产权房的巨量流动人口的利益。

 

小产权房的积极作用与局限

 

仔细分析中国小产权房大量出现且屡禁不止的制度背景，可以发现，小产权房问题的出现和不断扩大化，不仅是既定城市土地使用制度下地方政府垄断供应城市商住用地，并进而造成房地产价格飙升的结果，也是农民在城市化过程中争取财产权利，特别是土地发展权的切实行动。

 

在实际操作中，许多小产权房以“旧村改造”或者“旧城改造”名义进行，许多楼盘以“某某村旧村改造项目”立项。村民既可以入股分红，也获得了新工作机会，相比现行的政府征地和拆迁、单边制定征地、补偿价格，被征地和拆迁农民无法分享土地发展权收益的方式，小产权房在一定程度上确实是一种进步。

 

在中国户籍制度改革滞后、城市住房保障制度缺失、特别是城市政府提供的保障住房基本上只面对本地户籍人口的情况，相当部分的外来民工只有选择城中村和城郊村居住。而城中村与城郊村的小产权房建设在中国人口城市化过程中发挥了积极的作用，这是难以否认的，这类做法实际上打破了地方政府对住宅用地的垄断，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了可支付住房，也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地对其生活造成的困难。

 

当然，由于小产权房都是非法建设，村民和村集体无法与政府合作进行有效规划和协作开发，且在政府认为是“非法”的条件下，无法抽税，小产权房地段也就自然缺乏必要的基础设施与公共服务，普遍存在消防隐患、卫生状况较差，部分地段容积率过高，道路过窄，而另外一些地段容积率却不足的情况。

 

用经济学的语言来说，相对于此类小产权房所在的地理位置而言，这些地段的土地利用未达到最佳用途，价值也未能实现最大化，如果能够通过改革实现有效的公私合作，就完全可以在政府不额外增加投入的情况下，实现有效的改造，让这些地段为流动人口大批量供应中、低端住房，同时还可以有效提升地段的基础设施水平，并实现基本公共服务的自我融资。在中国很多沿海地区城市，特别是珠三角地区的大量人口流入地城市，村民建设的小产权房大片存在，但国有土地资源存量却已非常有限。如果可以采取有效措施进行城中村、城郊村的更新改造，就可以盘活存量土地进行利用，而这对破解这些地区的土地资源瓶颈，提升城市建设品质，促进流动人口定居和完全城镇化的意义不言而喻。

 

但也正是在这些小产权房集中的人口流入地城市，由于历史遗留问题数量庞大，类型错综复杂，牵涉面广，与经济发展、民众利益等敏感问题交织在一起，城中村与城郊村小产权房的改造难度也非常大，通过制度创新来实现迅速高效的改造就成为地方政府面临的巨大挑战。

 

珠三角“三旧”改造与深圳城市更新的启示

 

在中国的珠江三角洲地区城市。当地城中村居民房租收入很高，拆迁补偿价格往往很难谈拢，一旦出现少数钉子户后抗拒拆迁或索要过高补偿，改造过程就难以推进。而为解决钉子户问题，地方政府原来往往倾向于将拆迁问题完全下移至开发商等改造主体，但这样做非但不会真正解决“钉子户”问题，反而可能触发开发商使用各种方法去“铲除”钉子户，带来更多社会问题。

 

退一步说，即使政府和开发商主导的城中村改造模式能够顺利推进，改造后城中村地段的基础设施和城市面貌也得到较大改善，但改造后的地段也一般变成了中高档商品房小区和商业区，基本上丧失了其对流动人口的容纳功能。

 

因此，探索一种既能促进城中村基础设施与公共服务改善、又能保留城中村对流动人口容纳能力的改造模式，从中形成政府、原土地权利人、外来人口、乃至开发商多方谈判平台，建立一个利益均衡分享的机制就具有重大意义。

 

需要指出，正因为小产权房地段基础设施建设水平低下，公共服务不足，加上没有合法产权，其价格比相邻地段的国有土地和大产权房要低出很多。而这一价差就正好构成了城中村、城郊村可改造好的一个非常有利的初始条件。因此，实现这些地段的改造，未必需要政府过多的投入，更重要的恰恰是政府通过土地制度供应体制的改革来调动各方积极性。

 

为此，国土资源部给广东省的特殊政策是所谓“三旧”（旧厂房、旧村庄、旧城镇）改造。其基本要旨，就是在“三旧”集中的地区做好规划，确定每一地块的用途功能、建筑密度、容积率、配套设施后再进行全面的拆建改造。当改造达到一定标准，并且补缴部分地价和公益事业用地后，就转为合法的国有土地，并对相应房产给予“大产权”。

 

相比于既有的国有土地出让制度，“三旧”改造突破了国有土地必须招、拍、挂出让的规定。允许经政府批准新建项目后以协议转让的形式交给原有土地使用者或业主开发。这种让利就有效地调动了包括村集体、村民和房地产商在内的各个社会群体的积极性，推动了原本停滞的城中村改造与城市更新。

 

但直到目前，广东的“三旧改造”和深圳的“城市更新”政策仍然存在不小的局限性。其中一个最大的问题，就是现有政策规定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能给予大产权。这就造成了那些难以进行甚至不需要进行拆除重建的地段如何处理的问题。比如很多地段， 建设水平并不低，只需要进行局部功能改变（如减少密度）或综合整治（如街道外立面的翻新）就可以实现有效城市更新的村庄或者地段，因为无法给予大产权， 相关利益主体就没有积极性进行改造。其结果，是开发商往往只去找那些易于改造实施和经济利益可观的村庄进行改造，或只去找那些村庄中容积率较低、完全拆除重建成本较小的地段进行改造。而对于大量不需要拆除重建，只需要局部功能改变或综合整治就可以改造好的村庄或地段，却往往无人问津。甚至有些城中村，还出了改造过程中“做活一块，做死一片” 的情况：正是因为一些地段现有容积率较低（比如城中村的工业厂房地段），才需要和那些容积率较高的地段（比如居民自盖的出租屋）进行统筹改造，甚至是为后者降低减少密度、拓宽道路、降低容积率来提供腾挪的空间。但按照目前先易后难、全面拆除重建的改造方式，往往是被改造地段全面提高了容积率，而现有容积率过高、需要降低的地段在未来就基本上没有任何改造的余地了。

 

未来可以考虑的做法，是鼓励这些不需拆除重建的地段，通过自行改造、或公私合作改造逐步降低建设密度，完善基础设施，同时在补缴部分土地出让金、缴纳部分公益事业与基础设施用地的条件下，也可以逐步赋予大产权。

 

而对于那些村民和开发商直接合作并以商品房方式出售的“小产权房”，其中一些地段本身的基础设施条件并不差，则完全可以通过补交部分税费和公益事业用地后直接转正，政府也就可以利用收缴的税费和公益事业用地来为公共服务提供和进一步的基础设施升级进行融资。

 

我认为，对于深圳和珠三角等地区而言，上述“部分地段拆除重建、大部分地段进行局部功能改变与综合整治，但在达到一定改造标准，同时满足相关缴税、缴地条件后逐步转为完全产权”的渐进式城中村改造模式，不仅可行，而且必要。

 

一方面，这种方式可以避免被改造地段在改造后出现所谓的“绅士化”现象（即改造后这些地段变成中高档商业或住宅区，流动人口只好到更远的城中村、城郊村聚集的情况）。由于绝大部分地段在短期乃至中期内只需要进行功能改变和综合整治，因此仍然可以继续作为外来人口的居住场所；另一方面，这样的渐进改造方式也不会对既有正规房地产市场形成巨大冲击，还可以抑制正规商品房市场价格的虚高和泡沫化现象，甚至还可平缓地化解正规商品房市场存在的泡沫。这里的关键，就是城中村改造更新与达标都需要一定的时间，其进度甚至在很大程度上政府可控。因此，就可以让存量小产权房和城中村地段在逐步更新升级后慢慢地释放到城市正规房地产市场中去，在此过程中逐步提升自身的基础设施与建设品质。这些改造地段还可以为政府提供相关税费和免费的公用土地，从而在实现改造过程中自我融资的同时，也不对正规房地产市场造成过大冲击。

 

一旦功能改变与综合整治的地段经过一段出租年限、符合一定改造标准并缴纳相关土地和税费之后，政府完全可以考虑认可相应的大产权，从而最终为外来人口提供价廉物美的购住房房源，为彻底扭转城市的房地产市场二元化奠定基础。

 

土地与住房供应制度改革的台湾经验

 

在处理存量小产权房以及推动未来城市化过程中的土地制度改革时，应该确立的一个基本原则，就是土地原权利人应该通过“抵价地”和相关税收的方式为土地基础设施开发和相关公共服务付费。这样的做法，可以让政府不额外支付成本来进行基础设施改善和公共服务融资，土地原权利人则因为基础设施改善，甚至是被改造地段容积率提升而获得改造后房地产的部分增值收益。

 

在台湾，这种模式被称为“区段征收”。当然，由于各个地段的区位不同，土地开发、基础设施与公共服务建设的要求与成本各异，抵价地的比例也必然有所差别，或者说每块地段都是谈判谈出来的。在城中村改造中的公共配套设施建设上，政府可以考虑的一个原则，就是 “政府主导、统一规划、成片改造、分步实施、统一落实公共服务设施配套”。在此原则基础上，再科学编制详细规划，合理布局，完善城市公共服务设施配套。

 

上述在深圳和珠三角等已进行大规模建设的城中村地段的改造思路，也完全可以适用于中国其他城市。在我国绝大部分地区的城中村与城郊村地段，由于小产权房与地方政府的财政利益直接发生冲突，政府往往通过强势压制抑制了各类小产权房建设与违法建筑的出现。结果是相比于最佳土地用途所需要的密度，这些地段建设密度仍然较低。而对于这些较低密度的城中村、城郊村地段，改造的方法也是一样，政府与村集体可以通过谈判进行合理的利益分配： 政府免费拿走基础设施、公益事业用地，以及为进行这些建设所需要投入资金等价的土地，剩余交给村民进行开发。 因为这些地段密度较低，改造难度更小，政府免费取得基础设施、公益事业用地以及为基础设施融资的土地反而更容易。总之，城中村与城郊村改造过程中，只要通过设定合适的政府土地预留比例。就可以解决城市公共配套设施的土地取得与配套设施融资问题，从而实现有效的公私合作与全社会共赢。

 

这里不妨把上述各种建设密度有别的地段看成一个连续的光谱：在光谱的一个极端，是深圳等地高密度建设以出租屋为主体的小产权房；而在光谱的另外一个极端，则是因政府控制较为有效、私搭乱建没有全面展开、建设密度仍然较低的城中村、城郊村地段；在这两个极端中间，也有一定的过渡类型，比如一些地段村民和开发商直接合作、往往为乡镇基层政府默许、作为没有合法产权证的商品房出售的“小产权房”地段。

 

显然，就这道光谱在中国城市的分布情况看，基本上还是一个“两头大，中间小”的“哑铃型”结构。在光谱的两个极端，都存在基础设施建设严重不足及公共服务不到位的问题。而中国未来城市土地制度改革的最终目标，就是要将这“两头大、中间小”的“哑铃型结构”逐步转换为“中间大、两头小”的“纺锥形结构”，最终让所有地段都通过有效的融资手段和土地用途改变，实现基础设施完善、公共服务到位的城中村更新改造和地段升值。

 

认识到建设密度由小到大是一个连续的光谱，也就意味着对上述“纺锤形光谱” 的两个极端，改造升级的方向正好相反：一个降低密度，一个提高容积率。而实现从“哑铃型结构”向“纺锥形结构”转换的基本经济基础，就是目前这些地段都因为基础设施与公共服务不足，而没有真正实现土地和房地产开发的最佳用途和最高价值，因此，通过更新改造就可以实现总体土地价值的提升，而这个价值的提升，就构成了经济学意义上的“帕累托改进”，使得政府、开发商、村集体与村民可以通过谈判来分享收益，所有利益相关者都可以比以前的处境更好。换句话说，不管如何改造， 改造所需土地及开发都可以通过前面提到的“抵价地”以及相关税费来覆盖，也就是所谓的“羊毛出在羊身上”。操作得好， 政府就无需另外掏钱买单。而一旦这些地段逐渐被改造好，市场机制供应的出租屋和商品房逐渐增加后，也会在提升流动人口居住品质的同时，让这些地段仍然具有可支付性，最终有效解决流动人口的居住问题。

 

从“哑铃型”结构向“纺锥形” 结构的转换，必然是一个渐进的过程，这不仅是因为城市更新与城中村改造项目一般都需要至少几年时间才能完成，更重要的是，既有中国城市房地产泡沫的存在，使得上述转换不得不渐进推动，否则就很难防止大规模小产权房直接转正导致的房地产泡沫破裂及其所带来的各种麻烦。因此，这里的渐进不仅是改造时间上的渐进，而且是方式上的渐进：就是在赋予农民一定土地开发权，或承认其在已经高密度建设地段相关土地收益权的同时进行“有条件”确权，并逐步承认可以转让的大产权。而这里的“条件”，就是被改造地段要实现一定的以上缴土地、或者以上缴税收/补交出让金、或者两者混合方式进行改造和更新的“公私合作”。在达到更新改造标准后，可一次性或逐步赋予完全产权。

 

采取上述改革措施，就可以逐步地打破目前我国地方政府对城市商住用地、尤其是住宅业用地供应的垄断及其严重扭曲，城市的住宅用地价格、住房价格乃至房租水平就不会出现过快上涨，甚至可以逐步消除已经存在的严重房地产泡沫。上述改革措施，并不会带来每个城中村、城郊村的村民与村集体的暴富，恰恰反而可以抑制他们暴富：正是因为改革的目标不仅是存量小产权房，而且也包括未来所有适合条件的城中村和城郊村，这样市场机制就会不断发挥作用，房价高的时候就会有更多的住房供应，结果是房地产开发的利润率就会逐步趋近于全社会的平均利润率。如是，一方面作为住房购买者和租住者的外来人口可获得可支付住房，另一方面，政府也通过区段征收实现了有效的部分涨价归公。

 

区段征收的改造模式还可以有效解决“钉子户”问题

 

最后还要指出的一点，是过往“征地——招拍挂”的城中村改造模式中很容易出现的“钉子户”问题，也有望通过上述改造模式来得到有效解决。

 

这里的关键措施，就是将城中村改造的博弈分成两个有区别、但又有所交互和联系的两个阶段，将传统征地模式带来的政府与村集体、村民中间的矛盾转化为村集体内部集体与村民、村民之间的协调问题。

 

第一个阶段是政府和村集体进行博弈，计算和分享政府区段征收（抵价地）部分与村集体/村民留用部分的大帐，算好大帐后草签协议。

 

第二个阶段是村集体与村民之间进行博弈。其本质是在村集体与村民之间，村民与村民之间算小帐，然后在各方平衡与妥协的基础上村民、村集体之间签订协议。这个模式在深圳坪山新区进行的“土地整备”改革中就有成功的尝试，值得未来其他地区进行相关改革时参考和借鉴。

 

上述二阶段博弈的基本前提，就是按照前面提出的方法，在政府与村集体之间的博弈中给予村集体足够的留用土地，让村民和村集体的留用土地因政府区段征收部分土地用于基础设施及融资建设，加上适当放宽留用地建设容积率后能够实现有效的增值，从而促进政府和村集体/村民之间就改造方案达成协议。

 

一旦政府与村集体的大帐算完，博弈就进入第二阶段。，村集体与村民、村民与村民之间就会出现足够的社会压力来抑制内部“钉子户”的出现。当村民在民主决策基础上形成改造的统一意见后，所有村民都可以平等分享留用土地改造后的增值。由于第一阶段政府与村集体的博弈中，大帐已经算完，村民和村集体所获得的蛋糕份额和大小已经基本固定，任何潜在“钉子户”村民提出不合理的要价，就会构成对全村其他所有人利益的侵犯，社会压力就会转移到这些“钉子户”身上，从而从根本上抑制“钉子户”的产生。即使在此种局面下仍然出现了钉子户，民主选举的村委会，或者村股份有限公司，也往往会有比政府更多的手段，比如利用村集体经济组织、村股份有限公司、乃至村庄宗族力量和其他村民施加的压力，去做钉子户的工作，从而把政府/开发商与村集体/被拆迁农户之间的矛盾，转化为村集体与被拆迁农户，被拆迁农户之间的内部矛盾。

 

之所以上述矛盾转化是合意的，恰恰是因为它是建立在村集体与村民的总体利益得到切实保障这个基础之上。因此，它不仅有效地处理了钉子户问题，而且也切实提升了村集体与村民在城中村改造过程中所能实现的利益，而调动城中村、城郊村村民的积极性去为广大流动人口建设可支付的体面住房，政府也就无需再大规模建设保障性住房，城镇化的成本就可以大大降低。

 

对于中国的城镇化而言，小产权房不是拦在道路中间的洪水猛兽，运用现有尝试和台湾经验对其合理改造更新，反而会成就协调各方利益的中国新城镇化的一条通路，而其关键就在于政府的土地政策要随着实践而转变。

 

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