2014年01月24日   来源：FT 中文网

英国《金融时报》中文网公共政策编辑 霍默静 采访整理
 
每年1月中国在中央政策层面公布的一号文件都会成为地方政府进行年度农业、农村政策执行或调整的最重要依据。2014年也不例外，但今年的文件中还有一个更受关注的信号——土地制度改革如何推动。

2014年的中共一号文件对此发出信号主要是三点，第一项是耕地保护的红线仍强调“严守”，包括在主销区也要确立粮食面积底线；第二项是集体经营性用地入市；第三项是允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。而后者，则为国内媒体视为代表土地改革方向的重要信号放大。那么，这是否意味着土地市场化改革的正在摸索起步，农民手中的土地能够买卖进入市场，进而增加土地的供给抵冲中国国人无不关心的房价高企的压力？FT中文网就此专访了中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授陶然。

但陶然教授给出的解读，似乎没有媒体期待的那么直接和乐观。

中国粮食安全不能靠简单设耕地红线

在谈到“严守耕地保护红线，划定永久基本农田，主销区也要确立粮食面积底线”的表述时，陶然表示，粮食安全并不完全是、甚至不应该主要是简单地保“耕地红线”的问题。

根据最新的数据，中国目前的实际耕地面积比原来大家知道的要多出将近两亿亩，在2006年取消农业税费之前，“因为少交税费的冲动，村集体和农民往往选择少报地”，随着农业税取消，甚至种粮补贴，这些少报的情况才慢慢扭转，根据2009年完成，2013年底最终公布的“关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报”，目前全国耕地总面积已达20.3亿亩，比原来多出来大约2亿亩。当然，其中，有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有6471万亩位于25度以上陡坡。因此，这将近1.5亿亩有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。而中国的实际耕地比原来公布的要多出10%以上，确是不争的事实。

陶然指出，“因中国联产承包责任制中分配土地一般要进行好坏搭配、远近搭配，中国不少农区的农地是相当破碎的，大致估计，包括田埂、农田中未利用土地在内的面积大约还有既有耕地面积的5%-10%，也就是说，如果科学地进行土地整理，中国最后可利用的耕地面积应该可以比现有20.3亿亩还多出5%-10%的空间。更重要的是，经过有效的农地整理，实际上也就可以强化包括新增耕地在内的所有耕地的农田水利基础设施，也有利于农业规模经营，不仅能够增加耕地的数量，也能提升耕地的质量，为未来全面提高农业生产力水平奠定基础”。

中国的耕地红线制度最早是在2006年的《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》上提出的，2009年正式作为中央的政策实施。最初设计是“为了保护粮食安全，同时防止地方政府过多地占用耕地。”但这些年来耕地红线18亿亩的线一直没有变化，主要是由于“目前中国的粮食产量和耕地面积的测量知识不够全面，保守估计18亿亩”，所以这个数据没有太大的变化，陶然说，但基于对目前土地生产能力的科学估计和计算，“耕地红线是否是18亿亩，应该是一个可以进一步学术研究乃至公共政策辩论的问题”，因为划定红线本身并不应该是制定政策的目的，更关键的是如何在适当利用国际粮食市场的情况下，基本保证国内的粮食安全问题。

也正是如此，此次一号文件中要求在粮食主消费区也“确立粮食面积底线，保证一定的口粮的供给率”这个政策就非常值得商榷。陶然表示，“比如在温州这样的地区，本来人均土地和耕地都非常少，且原有耕地质量本身也不高，非农建设用地需求很大；而即便在珠江三角洲这样的沿海发达地区，本地原有耕地质量较高，但外来农民工定居所需要的住房用地问题基本没有得到有效且合法地解决，在这样的地区，就面临着到底是要保本地口粮供给率，还是要保外来农民工可支付水平下的体面居住的问题，政策制定者不得不权衡。总而言之，绝不应该过于轻率设定所谓“粮食面积底线”。

实际上，恰恰是这些地区土地非农利用价值非常高，如果可以通过“建设用地指标跨区交易”、“异地占补平衡”、“异地基本农田保护”这样的土地发展权跨区交易政策，才能够为粮食主产区的农地整理、耕地保护拓展融资来源，建立补偿机制，才是真正有利于耕地保护、提高全国耕地质量和数量的有效手段。即使政策的目的是要保证全国范围内的粮食自给率，那么在国内什么地方保护耕地，就不应该是问题的焦点，就更应该依据经济规律办事。而不依据经济规律办事，就必然会带来经济效率的损失，带来社会福利的降低。如果说十八届三中全会提出要让“市场机制在资源配置上发挥决定性作用”，那么这个决定性的作用也应该体现在耕地保护上。

在谈到沿海人口流入地的耕地具有生态保护功能而必须保护的问题时，陶然指出，这不是一个要不要保护耕地的问题，而是一个度的问题，即使放开用，沿海地区也不会用完所有的耕地。更重要的是，城市乃至地域生态平衡的保护，并不一定非要耕地来完成。如果到欧洲、日本很多发达的大城市和都市区去看，即使没有耕地，只要保留足够的绿化隔离带或者绿地，也可以实现良好的生态平衡，而且可以为市民提供良好的憩息环境，恰恰在这一点上，中国绝大部分人口流入地的城市做的非常差。

陶然强调说：“一定不能因为这个耕地底线的划定而妨碍居民用来改善生活环境的努力。”

征地体制下的扭曲供给与集体经营性用地入市的局限

陶然进一步指出，如果中国要真正要地实现耕地保护，最应该解决的问题，恰恰是要改革目前中国的征地体制。当前这个体制实际上是一个最不利于中国实现耕地保护的体制。不幸的是，当前很多关于中国耕地保护的学术研究和政策讨论，却几乎完全忽视了这一点，误以为中国的耕地保护政策、尤其是对城市的建设用地指标限制，导致了城市供地不足，并带来了城市房地产价格过高乃至泡沫化。这实际上是一个重大的误解。

实际上，过去十多年来，中国几乎所有级别、乃至所有区域的城市面积扩展都非常快。各地也全力利用国土资源部的“城乡建设用地增减挂钩政策”来扩大建设用地指标规模。所有中国的城市根本不缺地，那又是什么导致了房价过高呢？主要还是城市增量土地利用结构非常不合理的问题。

在中国的城市土地利用结构上，工业用地出让不仅量很大，而且比例也超高，最近10年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业，而其他发展中国家在其工业化过程中工业用地也就占新增用地总量的10%-15%，最多不超过20%。在区域招商引资的竞争中，工业用地往往是以零地价或者负低价出让给用地者50年，而其他国家城市化过程中超过一半、甚至高达60-70%的土地是用来给老百姓提供居住用地的。

之所以出现这种严重的扭曲，恰恰是因为中国的征地与出让体制以及区域之间的招商引资竞争。地方政府为什么愿意杀价供应工业用地，就是因为招来制造业投资不仅可以给政府带来一些直接的增值税收入，而且可以因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入。

地方政府不惜血本廉价放量供应工业用地，其中的盘算，就是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入，能够超过地方政府的土地征收和开发区基础设施建设成本，那么，就是值得的。而在商住用地上，地方政府恰恰是垄断、限量、招、拍、挂供应，通过饥饿疗法来提高价格，甚至用商住用地出让金的盈利来补贴工业用地的亏损。而其中的窍门，就是制造业对本地服务业有强大的溢出效应，而这个模式可以运作的基础，就是地方政府在土地征用和出让上保持垄断。

也正是因为如此，这次“一号文件”提出的集体经营性用地的改革到底有多大意义，陶然认为非常值得进一步讨论。

所谓的集体经营性用地，一般是指原来集体的工业用地，特别是原乡镇企业用地，不仅数量有限，而且往往比较分散，难以整合利用。特别是在本世纪初以来地方政府推动的廉价工业用地供应模式压力之下，即使允许这类集体经营性用地入市，也基本上无法跟政府开发区的土地形成竞争。因此，如果集体经营性用地不能转换为商住用途，那么除了在少数大城市郊区，就基本很难卖出去，或者很难卖出好价钱。如是，不仅此项改革的意义非常有限，也根本打破不了地方政府对商住用地的垄断，难以逐步化解城市的严重房地产泡沫，难以为城市低收入人群和进城务工人口提供可支付的居住用地。

陶然进一步举例说，“上世纪九十年代末和本世纪初，中国长三角地区很多乡镇企业倒闭，很多地都没有人要，因为原有企业都跨了，当时很多村民和社会上的人把地租下来盖成标准厂房，然后对外出租，这样就通过利用集体建设用地赚了一些钱。但最近这些年，这种情况越来越少了。为什么？因为我们各个地方政府的工业开发区建立起来了，以零地价或者以负地价的方式出让土地，现在地方政府在工业用地上平均看出来是每亩10来万多，但如果扣掉征地成本和基础设施开发成本，实际上很多地方是负地价，甚至有些中西部地区每亩要负几十万。而前面讲的那个农民自己在廉价租用的乡镇企业存量用地上盖标准厂房去出租，肯定要有正收益。这样的话，农民和村集体跟政府拼招商引资，根本没有任何竞争力。在这种情况下，放开乡镇企业存量用地，而且只能搞工业对农民有什么意义？对土地改革有什么意义？”

因此，允许集体建设用地进行商品住宅开发，不管是不改变集体土地所有权性质的方式，还是允许在村集体和农民与用地者就征地补偿直接谈判谈后再适当补交土地增值收益后转为国有土地的方式，都有助于保护集体建设用地权利人利益，减少社会矛盾，提高土地利用效率。

陶然认为，针对面广量大、悬而未决的“小产权房”问题，与其禁止，不如趁《土地管理法》修订的机会加以规范和疏导。只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，在补交一定的土地出让金后，经过适当改造后，就可以转为国有土地，并将相当部分土地开发的权利交给土地原权利人。这就是在目前体制下，落实十八届三中全会关于建设“城乡统一的建设用地市场”，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”的必由之路。

上述改革的意义其实远远超过给予失地农民合理补偿本身。惟有如此，才能够缓解目前地方政府垄断供地而导致的商品房用地价和相应房价过高的问题，也惟有如此，才能够遏制地方政府低价征地、然后低价出让给制造业用地者来大搞开发区的现象，才能遏制制造业产能过剩带来的一系列宏观经济失衡、生态环境恶化，也才能缓解因目前征地权被滥用所带来的严重社会矛盾。如果能够推动这些改革实现，并配合相应的规划措施，恰恰有助于改善、而不是恶化政府担心的（放开集体建设用地流转后）的耕地保护不力与城市建设用地过度扩张的问题。

不允许买卖的土地承包权抵押难以落实

对于各方均十分关注的土地承包权的抵押融资政策，陶然表示，从积极的方面来说，“这是最终实现土地市场化的一个中间阶段，当然，如果可以推行下去，短期内至少可以让农村的大户、或者下乡的农业企业有所受益，但如果最后不允许农地完全市场化，或者说实现土地所有权的买卖，这种抵押融资可能反而会造成更多的问题，包括农村的收入分配和小农凋敝问题”。

在目前阶段，允许转包后的土地承包权抵押融资，对于那些在农村租种大量土地的农业大户或者下乡的大型农业企业可能有一定帮助。农业大户、城市下乡的工商资本可以将其转包的大面积农地进行抵押融资，可能有助于他们进行的现代农业发展。

但对于中国大部分小农户而言，其承包的土地是破碎的，而且每块的面积比较小，承包权一旦可以转让，理论上是可以到银行去融资，但因不能自由买卖，一方面是几十年承包权租金的定价比较困难，另一方面银行为此放贷承担的成本难以分摊，势必单位成本很高，银行肯定缺乏给这些小农户提供承包权抵押贷款的动力，最终可能反而不利于小农致富，也不利于这一政策希望支持的农村家庭农场发育和壮大。因此，逐步过渡到允许农地自由买卖和所有权抵押，是让金融抵押融资市场能够真正有利于小农的必要步骤。而如果不允许农地最后自由买卖，那么农村的小农户就基本上无法分享这部分改革的收益，反而可能会因为与大户的融资难度差异形成新的生产与收入鸿沟。

陶然还强调了一个潜在的更大风险，就是现在很多农业大户和现代农业企业转包农民的承包地，其实并没有切实的法律保障，有不少还是强势的地方政府单方面推动而成的。这样做的风险，是万一如果未来农民工在城市里因为失业而返乡后，就会要求要回转包出的承包地，那么就会发生大规模的违约风险，农村社会稳定也可能受到威胁。

这一问题如何解决？陶然建议，首先是要配合城市郊区的土地制度改革，允许城郊农民在给政府缴纳部分公益事业和基础设施用地的情况下，合法地给外来农民工盖出租房。只有如此，配合户籍制度改革，才能让农民工在城市里定居下来，并逐步纳入城市社保系统，其次，要逐步允许农地的买卖以及所有权抵押融资，两者结合起来，那些外出打工的农民工才会有安全感进行土地的抵押、转让甚至买卖。陶然说，“所以，目前的措施不允许农地买卖，好像似乎是为了保护小农和外出农民工，但最后可能适得其反。”