我国人口老龄化和高龄化日趋加剧，有必要在基本养老服务清单的基础上，进一步着力解决人民群众在养老领域最“急难愁盼”的问题。而“老老人”长期照护就是“刚需中的刚需”，解决“老老人”的长期照护问题是实施积极应对人口老龄化国家战略的应有之义，应作为完善基本养老服务体系的优先选项。
“老老人”不只是年龄更老的人
既往文献和政策对“老老人”并没有统一的定义。按照健康老龄化理念，可以将“老老人”理解为：一是年龄上“更老”的老人，根据联合国的分类方法，年龄达到80岁及以上就称为高龄老人，当然高龄老人中也有一部分功能发挥良好的健康老人；二是身体功能“更老”的老人，也就是已经部分或完全失能，需要依靠外部力量来实现正常生活起居的人。此外，“老老人”的照护政策也应该适用于符合条件的需要长期照护的残疾人。
综上，可以将“老老人”定义为60岁及以上的失能老年人，80岁及以上高龄老年人。未满60周岁的残疾人经评估后，如果达到失能状况，可以享受“老老人”相关政策；60岁及以上经评估并未达到失能状态，但因孤寡、特困等原因，客观上存在长期照护需要，也可视情况部分享受“老老人”相关政策；80岁及以上高龄但功能完好的老人，可以根据其意愿选择性享受“老老人”相关政策。
由此，应在推动“老老人”政策与现行基本养老保障政策有机衔接的同时，进一步明确落实基本养老服务清单中政府应尽的义务，更好地界定政府与家庭（个人）在养老中的义务，以在真正“兜住养老的底”的同时，进一步提高财政资金的使用效能。当然，在实际工作中，由于评估工作是按照老年人主动申请而开展的，并未做到“应评尽评”，存在失能老年人因为没有提出评估申请而未被纳入的可能。
“老老人”究竟需要什么服务
自从步入老龄社会以来，我国在养老服务体系建设方面取得了诸多成就，但这些成就与老年人的真正需求还存在一定偏差。对于大多数老年人，尤其是新时代“老老人”而言，难的不是生活照料，而是医疗服务。他们需要的是“家的氛围、专业化的服务”，强调服务供给的可及性、服务质量的可靠性、服务价格的可承受性。不论是选择机构养老还是社区居家养老，需要的都是整合式、一站式的医养结合服务。
由此，照护服务的模式需要从单一养老或单一医疗向集生活照料、医疗、照护、预防、保健、康复、安宁疗护于一体的综合服务转变；服务目标要从提高个体健康水平向提高总体健康福祉转变；服务方式需要由“等老人上门”转变为“走出院所大门，深入社区和家庭”，构建居家社区机构相协调、医康养相融合的社会养老服务体系。纵观部分发达国家，都普遍经历了从家庭养老到机构养老、再回归到社区和居家养老的发展历程。
要实现这一目标，就必须以立法的形式构筑起有效的协作机制。要明确各级政府责任分工，央地政府各司其职，共同确保体制运行；要采取多工种协作的方式，合作完成照护任务；要搭建共享平台，实现各供给主体之间的利益协调；要建立多层次医康养服务协同机制，实现不同照护场景之间的有序衔接。
五方面完善长期照护服务体系
目前，不少地区已探索形成综合医院老年科、康复医院、护理医院、社区老年护理中心、安宁疗护中心、家庭病床等覆盖机构社区居家的全生命周期的养老、健康服务体系，长期护理保险试点工作也取得了一定成效。但是，“老老人”长期照护服务工作仍存在一些突出问题。例如，长期照护服务设施资源不足与结构性矛盾并存，多层次、多样化提供主体间未形成有效协作机制，“老老人”的支付能力不足等。
对此，立足我国人口老龄化的现实国情，基于老龄化先行国家的经验与教训，可以从五方面完善“老老人”长期照护服务体系。
一是建立“老老人”综合分析和预警机制。不仅要对老年人“应评尽评”，还要完善“老老人”的统计口径，构建起多部门共享的信息系统和信息公开制度，实现对“老老人”照护服务需求的精准把握。
二是完善战略规划与配套设施布局。科学处理机构内照护与居家社区照护的关系，强化兜底保障，并在实践层面建立起多层次、多渠道的照护服务供给体系。整合现有公共空间和活动设施、社区服务资源，强化“老幼共融”，盘活存量资源，建设集托育服务、养老服务、健康服务、文体活动、亲子爱幼于一体的“家门口”服务综合体。根据“老老人”的分类标准，建立涵盖院前预防、院中诊治、术后康复、长期照护、安宁疗护全过程的需求认定制度，同时，积极开展家庭“适医化”改造，实现整体谋划、供需匹配。
三是建立多层次医康养服务协同机制。以街道（乡镇）社区卫生服务中心为主体，构建三级医养结合服务网络，分类施策支持机构提高服务能力。根据老年人不同健康状况，建立家庭养老照护床位、机构养老床位、康复医院床位、社区老年护理中心床位、综合医院老年医学科床位的“五床联动”机制。
四是循序渐进推动老年健康服务体系深层次改革。不断完善家庭照顾者支持政策，增强家庭功能，鼓励老年人自我管理、自我照护。此外，深化医疗保障制度改革，尽快全面推行长期护理保险制度，扩大支付端的融资渠道。
五是多措并举化解人力资源不足的矛盾。不仅要注重完善符合长期照护行业特点的职业发展体系，还要提高照护人员的待遇保障，更要积极探索人才队伍接续的多种方式，包括为照护领域人员设定差异化退休年龄、大力发展人工替代技术和智慧照护服务等。
（作者黄石松，系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员 北京市老年学和老年健康学会会长）