仝志辉 中国人民大学农业与农村发展学院副教授、国家发展与战略研究院研究员

《中华人民共和国农民专业合作社法》（简称《合作社法》）修订工作已经启动，合作社联合社是否入法、如何入法，成为关注焦点之一。对联合社作出法律规定是否正当其时？规定是列出专章，还是只做原则性规定？联合社成员中可不可以有非合作社组织？其功能是经济性的，还是兼具社会管理功能？对联合社设置是否需要地域范围限制？联合社和其成员社的业务是否不能有竞争关系？联合社可否做合作金融业务？这些问题，不容回避，但牵涉面广，相当复杂。

笔者在发起和筹备合作社法修订有关问题内部讨论会的过程中，充分感受到这一次法律修订的复杂性。联合社问题是在什么现实需要中提出来的？它的条文需要回应怎样的一个统一的立法目的？这两个问题自然不能绕过。但是，在回应这两个问题之前，还牵涉到对合作社作用和此次法律修订限度的考量。我以为，合作社有限作用和对法律有限修订是此次法律修订中应该达成的两个共识。

第一个共识：合作社作用有限度，不能过度赋予

有必要对于合作社在农村经济发展中需要起的作用做一个恰当的共识，作为讨论此次修订的最低底线，以防对合作社的不正当期待干扰对合作社联合社性质、职责的讨论。

时至今日，以合作社名义注册的农村经济组织已经数量庞大，普遍实力不强，且不规范问题突出。合作社法要促进合作社发展，想让其发挥多大的作用？对其作用应该持何种期待？对此立法者要有审慎估计。合作社是多种农业经营主体的一种，并没有包打农业的天下，在农村发展中起的作用也没有明显显现。法律要做的，是要通过更加有效的规则设定，推动其规范发展，提高其组织效能和经营业绩，以进一步发挥合作社制度的优势。而不能一味基于价值理想和理论推演，对合作社作用过度期待。当然，也不能因其有限作用，在立法上粗枝大叶，对关键问题模糊化。从规范和促进合作社发展的目标来说，恰恰应该严格其准入条件，规范其治理结构，使其有限作用得到充分发挥。在当前条件下，设定对合作社作用的有限期待，将有利于更好地讨论《合作社法》修订涉及的具体问题。比如，在联合社问题上，有这个共识，就会对联合社职责、联合社与合作社关系，有所锚定。

第二个共识：此次修订是有限修订法律，不可能独立设定合作社制度适用范围

有限修订的第一层含义是：由于《合作社法》面临着与相关法律的复杂关系（农村金融法或合作金融法、集体经济组织法、供销社法），短期内很难独自扩大其调整的经济主体的范围。合作制作为一种经济组织扩展规则，可以适用于各类经济活动，包括金融、流通、生产、生活消费等，但是目前社会认知和政策环境，并不允许《合作社法》大举扩张其适用范围。基于渐进改进法律的可行性，这次修法应该立足于原有《合作社法》适用的经济主体的范围，将其调整主体范围适度扩大。联合社自然应该考虑加入该法调整范围。但是，联合社的成员应该是合作社，而不应将将其它非合作社的成员纳入。加入之后不仅为联合社规范发展增加难度，也可能模糊经济主体之间的法律性质区分。

有限修法的另外一层更重要含义是：只设定法律可以管的，对于更适合用行政来推动的事务不宜在法律中作规定。《合作社法》的执行需要现有涉农部门的全力参与，但是由于涉农部门体制仍然存在缺陷，在法律中对于各涉农部门的职责作出具体规定可能并不能完全起到正面作用。目前需要通过立法环节促进联合社发展，但一定要做法律可以做的，而不是要片面放大法律促进的作用。

有了以上两个共识，原有的合作社法加入新问题后，其立法目的就仍可以保持一贯，甚至可以更加集中，涉及新问题的具体条文讨论，就可以在对法律作用的正确估计和对执法效果的审慎预判后深入展开。