2025年，中国城市更新进程正式迈入战略深化新阶段。3月，住建部明确将2000年前建成的老旧小区全面纳入改造范围，并鼓励探索居民自主更新模式；随后8月，《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》又明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”。这一系列政策动向，标志着我国城市发展理念正经历从“规模扩张”到“以人为本”的深刻变革，为老旧住房更新指明了新方向。

长期深耕住房政策与城市更新领域权威专家，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、住建部政策研究中心原主任秦虹阐述道，“自主更新、原拆原建”通过构建“居民自治、市场参与、政策保障”的协同机制，推动城市更新从以往政府主导、自上而下的单向管理，转向多元共治、共建共享的现代治理格局。该模式突出居民的主体地位，依托居民凝聚共识、贡献智慧、筹集资金等方式，共同破解老旧住房改造中面临的系统难题，是“人民城市人民建”原则在实践中的生动体现。

作为较早系统提出城市发展应从“增量扩张”转向“存量提质”并倡导“多元共治”治理机制的学者，秦虹的观点为理解当前政策提供了关键的理论支撑。她同时冷静地指出，尽管不少试点城市已沉淀出“共识、机制、保障、专业”的宝贵经验，但该模式在全国大规模推广中仍面临多重现实挑战，具体而言，居民观念更新滞后、产权共识难以达成、资金平衡存在压力以及制度调整的复杂性，均是不可忽视的推进阻力。

因此，秦虹强调，未来“老旧住房自主更新、原拆原建”的落地推进，必须坚持“试点先行、精准施策”的审慎原则。其核心推进路径在于明确政府、居民、市场等多元主体的权责边界，构建可持续的资金平衡模式，并系统优化政策支持体系。唯有通过这三方面协同发力，才能为老旧住房自主更新全面推进筑牢制度基础，最终确保“自主更新、原拆原建”模式健康可持续发展。

近期，腾讯财经独家对话中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹，围绕“老旧住房自主更新”的政策定位、模式突破、试点经验沉淀、全面推广的现实挑战、落地路径前瞻等角度进行解读分析。

一、政策破局：城市建设从“规模扩张”到“以人为本”，核心是从“重物”到“重人”

秦虹认为，《意见》最核心的一点，是全面贯彻“人民城市”理念，推动城市工作价值观发生重大调整。这意味着城市规划、建设、管理的每一个环节，都将回归人的真实需求，把提升居民生活品质和社会福祉作为根本目标。城市更新不仅是技术方法的升级，更是一场深层次的治理体系和治理能力现代化变革。

文件中特别强调的“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，正是这一理念的具体落地。秦虹指出，这一模式通过“居民自治＋市场参与＋政策保障”的多元协同机制，推动更新模式从以往政府主导、自上而下的单向管理，转向多元共治、共建共享的现代治理。与过去不同的是，它突出居民的主体作用，依托居民的共识形成、智慧贡献和资金参与，共同破解老旧住房改造中面临的系统性难题，是“人民城市人民建”原则在实际中的深入体现。长期以来，我国城市建设多以规模扩展、速度优先为导向，老旧小区改造取得很大成绩，但部分老旧住房难以通过改造从根本上回应居民对品质生活的需求。此次政策明确“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，不仅体现了城市发展从增量扩张向存量提质转型的大趋势，也反映了城市治理正向多元共治、精细治理现代化迈进。

二、模式突破：业主成为老旧住房自主更新的重要主体，从“要我改”变为“我要改”

在秦虹看来，“自主更新、原拆原建”模式与传统的政府推动的老旧小区改造和“大拆大建”式棚改有着本质区别。

过去无论是维护型的老旧小区改造，还是拆除重建类的棚改，基本上都是由政府或开发企业作为发起者和出资主体，居民更多处于“配合”和“受益”的位置。而“自主更新”最大的特点是确立了原有居民在整个过程中的主体地位，居民不仅要参与意愿协商和方案选择，还要通过共同出资、协同管理的方式，真正深入参与到更新全过程中。居民从“被动的接受者”转变为“积极的共建者”，这其实是业主为了彻底改善居住条件、同时实现自身资产保值增值而主动发起的一种“投资”行为。业主成了真正的主体和决策核心，从“要我改”变成了“我要改”，政府的角色也相应转变为规则制定者、服务支持者和监督保障者。

同时，“原拆原建”也与以往常见的外立面翻新、加固结构、加装电梯等基础型和改善型整治不同。秦虹解释道，其根本区别在于通过整体拆除重建，从根源上解决老房子存在的功能缺陷和现代设施缺失等系统性问题，实现居住环境和功能品质的全面升级。它与传统棚改不一样的关键在于“原”字：“原拆原建”是原居民地址、原住户数量、原住房地块范围内的更新；而棚改的核心是以房地产增量开发为动力，靠政府调规增容增户、出让土地，原居民通过拆迁获得补偿，开发企业以销售商品房盈利。

三、经验沉淀：地方实践为全国推广提供六大可借鉴经验，“共识、机制、保障、专业”四大支柱支撑落地

近几年，北京、上海、广州、杭州等城市已率先开展“老旧住房自主更新、原拆原建”试点，对于这些先行地区的自主更新项目，秦虹总结了六大可借鉴的重要经验：核心可归纳为 “共识、机制、保障、专业” 四大支柱。

一是居民共识非常关键。如杭州浙工新村项目，最开始就是居民自己强烈要求不采取修修补补的更新模式，主动提出拆除重建，最后的同意率高达99.7%，若没有这样的群众基础，项目很难推动。

二是要建立有效的自组织协调机制。基层政府、社区、楼栋长这些角色发挥了重要的“桥梁”作用，耐心做群众工作，整个过程公开透明，慢慢取得了居民的信任。这种共识达成的机制，是一种治理创新。

三是多元资金分担体系需要创新。如南京虎踞北路项目采用“政府补贴40%+居民承担60%”的模式，浙工新村项目中的困难户，政府通过保障房政策进行托底；广州集群街2号项目更新时，政府帮助协调银行为居民提供低息贷款，有效缓解了居民出资压力。

四是产权激励和容积率调整是重要动力。北京马家堡路68号院项目，居民平均每户出26万左右，但原来承租的公房变成了有产权的经济适用房，将来补缴出让金还能转成商品房。目前自主更新中多数项目还适当提高了容积率，不但扩大了居民住房面积，又新增了停车位、便民服务这些设施，整体社区环境明显提升，实现多方共赢。

五是政策保障和审批便利不可或缺。北京、南昌等地出台的危房整治指导意见，为审批开辟“绿色通道”，使居民自主更新有章可循、有路可走。

六是专业力量介入和技术创新十分必要。引入代建单位协助报批、设计、建设管理，弥补居民专业能力不足。采用装配式建筑等新技术缩短工期，减少居民过渡时间。

以上这些经验为接下来推动“自主更新”政策提供了很有价值的经验参考。

四、现实挑战：大规模推进仍面临观念转变、共识形成、资金筹集、政策调整四重挑战

尽管方向明确且有成功案例，但秦虹认为“自主更新、原拆原建”短期内大规模铺开仍有难度。她指出，当前政策明确对象是“老旧住房”，而不是“老旧小区”。

从现实条件看，短时间内可能推进的主要是D、C级危房和结构安全隐患非常突出、无法通过综合整治根本解决的老房子，以及早期建设的功能严重缺失的非成套住宅。

而从机制上看，“自主更新、原拆原建”还需要住房产权相对清晰，居民意愿高度统一，并具备一定的经济基础，若有一个大业主，如单位产权房，再加上规划、金融资金方面的政策支持，项目落地时间推进就会更加顺畅。

但整体而言，这类项目目前仍然处于探索和试点阶段，短期内大规模铺开会面临不少现实难点：

一，观念转变难。对居住在老旧住房的居民而言，短短一代人的时间里，先后经历从“拆迁致富”的固有预期，到“无偿享受居住改善”的惯性认知，再到“主动出钱提升居住品质”的全新观念转变，这样的认知迭代过程，对许多居民而言并非易事。

二，共识形成难。许多老旧房屋的产权状况错综复杂，且大量房屋处于出租状态，产权人多非自住群体，这使得项目推进中，从更新方案的确定、是否增设配套及具体增项内容，到每户出资额度的划分、各方利益的平衡，再到过渡安置的落实，每一个环节要形成统一共识都难度极大。这类共识的达成，离不开两个关键支撑：一方面需要强有力的基层组织牵头协调，打通产权人、租客等多方沟通壁垒；另一方面也需专业力量深度介入，提供技术、法律以及财务层面的专业支持。若缺乏这两方的推动，老旧房屋更新的共识难以落实，项目推进也会陷入停滞。

三，资金筹集难。居民愿意主动出资参与老旧住房自主更新，核心动力源于对资产增值溢价的预期，而这一动力能否落地，关键取决于居民自身需承担的出资额度、政府可提供的补贴力度、居民投入成本与资产增值收益的账目能否算出正向结果。除此之外，客观层面还存在部分居民因经济条件有限，确实无力承担更新所需的出资的现实难题。

四，政策调整难。老旧住房自主更新涉及诸多制度性环节，无论是容积率与规划指标的调整、房屋产权的核查与重新登记，还是历史遗留问题的梳理解决、项目报批流程的优化，每一项工作都需要明确、清晰的政策口径作为支撑。而这类制度性调整往往牵扯多方权责协调，难以在短期内快速落地；与此同时，当前相关政策的支持力度、具体实施细则仍存在不确定性，进一步加大了政策调整的推进难度。

由此可见，尽管老旧住房自主更新的整体方向已明确，部分试点案例也实现了突破，但要真正实现大规模推广落地，仍有较长的路要走。后续还需在实践中稳步探索，不断优化操作流程、完善配套机制，为老旧住房更新的全面推进筑牢制度基础。

五、全面落地路径前瞻：需坚持“试点先行、精准施策、多方协同”原则,更新后资产增值预期，是居民自主出资的主要决策依据

对于如何落实《意见》要求，推动“老旧住房自主更新、原拆原建”落地，秦虹认为需坚持“试点先行、精准施策、多方协同”的原则，重点把握五大关键发力点：

把控好推进节奏，需始终坚持“积极探索、稳步推进”原则，将居民意愿与实际需求放在第一位。具体实施中，可优先聚焦安全风险最突出、群众反映最强烈的D级危房，再逐步覆盖C级危房；待试点取得实效后，进一步拓展至其他改造意愿强烈、基础条件相对成熟的老旧住房，切实保障工作扎实有序推进，不盲目铺开。

建立有效的机制，其核心是构建一个“精准施策、多元共治”的新型治理框架。这意味着政府要转变角色，从过去大包大揽的“主导者”转变为政策统筹者、规则制定者和服务者；市场主体尤其是城市更新相关企业，应从单纯追求利润转向追求合理回报、注重长期合作与社会效益的可持续发展模式；居民则要从被动的“旁观者”转变为主动的参与者、共建者；同时，鼓励设计师、规划师等专业团队深入社区，从单纯提供技术图纸转向为社区赋能，协助居民形成共识、优化方案。

强化资金保障，必须明确政府、居民、企业、金融机构等各方责任边界，构建可持续的资金平衡模式。具体而言，政府应通过补助、以奖代补、减免税费等方式给予引导支持；居民出资部分需控制在其可承受范围内，并与其未来资产增值预期相衔接，尤其是产权清晰且有大业主的单位宿舍类项目更易推动；作为实施主体的更新企业应坚持“微利可持续”原则，避免短期逐利倾向，保障项目长期落地；金融机构可创新提供低息专项贷款、城市更新基金等适配金融产品，为项目提供多元化资金支持。核心在于算清“收益账”与“成本账”，通过建立利益平衡机制，最终形成多方共赢的更新资金保障方案。

完善政策支持，各地应结合自身实际，在规划政策上予以优化，例如适当放宽容积率、建筑密度、产权年限等规定，明确产权登记和认定规则；在资金政策上，出台税费减免、城市更新专项资金等实质性支持；同时，优化审批流程，设立绿色通道，形成有利于自主更新的政策环境。

实际时机玉动力机制是现实考量。居民愿意自主出资更新，除了解决安全隐患这一基本诉求外，更主要的动力来自于更新后显著的资产增值溢价预期。因此，现实中只有真正的老旧住房，其与周边房价差距较大，居民出资更新的意愿才可能大，自主更新才有可行性。所以，政策推动需结合实际，因势利导，精准匹配群众需求与现实动力。

原文链接：[腾讯财经]秦虹：资产增值预期，是居民自主出资更新老旧住房的重要动力