高质量发展的内涵绝不单指创新数量，创新质量才是其题中要义。中国技术创新数量不断攀升的同时，却是技术创新质量的相对落后：根据“2021年全球创新指数报告”，中国创新指数排在全球第12位，与创新数量地位不符。而国家战略高度重视创新质量，与技术创新数量长足但质量跛脚的客观现实，表明现阶段中国是技术创新大国但非强国。

一个常见的解释是：技术创新激励政策导致企业创新行为发生策略性变化。具体而言，技术创新激励政策导致企业专利申请活动时有“骗补式创新”“策略性创新”激励，最终表现为创新产出数量的偏向性增长。可见，解释中国技术创新的“数量长足、质量跛脚”这一现象，应考虑中国技术创新激励政策的政策设计视角，即“政策选择了哪些企业予以支持”，后者可能是导致上述现象的更重要原因。与激励效应相比，技术创新激励政策设计对创新产出的影响更加明显：其一，筛选出“好”还是“差”企业予以激励，直接影响经济体的创新总产出，即存在筛选效应；其二，政策导向会释放信号并引导企业向政策标准靠拢，即存在信号效应。例如，若技术创新激励政策存在数量偏向性，将会改变创新产出结构，带来创新产出的总体数量增加和平均质量下降；若考虑企业的策略性反应，将进一步加剧“数量长足、质量跛脚”问题。

选择支持何种企业体现了政策设计的指引性方向，是技术创新激励政策的关键问题。本文首先基于国家立法机关、中央政府及主要行政职能部门等颁布的科技创新领域的法律、行政法规、部门规章制度、规范性政策、发展规划及纲要等主要政策文件，利用文本分析方法对科技政策文件中的政策导向进行了描述；在此基础上，基于对技术创新质量的新测度，对中国主要技术创新激励政策在“选择哪些企业予以支持”中体现出的政策导向进行了实证检验；最后，在异质性创新主体的分析框架下，建模分析科技创新激励政策的具体机制设计，并基于是否存在“策略性创新”的不同情形理论阐释了经济体的最优策略选择。研究发现：（1）政策文本上，中国科技创新顶层设计重视创新质量但执行落地时总体强调创新数量；（2）政策执行上，作为科技政策重要组成部分的研发费用加计扣除政策和高新技术企业认定政策，其激励导向分别为“数量优先”和“质量优先”；（3）政策设计上，科技评估资源约束下的最优机制设计是普适型与质量门槛类选择支持型相结合的数量激励策略。为此，本文提出政策建议如下。

首先，完善技术创新激励政策体系，激励筛选高质量技术创新主体。当前，中国科技激励的重点应放在促进高质量科技研发活动、推动产出高质量科技成果上。因此，应加大围绕基础性、公益性原始创新研究、重点领域关键核心技术攻关的有效激励力度。从政策设计中提高创新质量的偏向性激励，提升政策设计在整个经济体技术创新质量中的作用。具体而言，现行的普适型政策需要增加对技术创新质量的重视程度，真正起到“攻难关、补短板、追前沿”的政策筛选和激励作用。以研发费用加计扣除政策为例，税务部门应适度调整研发支出认定口径，提高政策优惠的普及度，同时避免将能够促进高质量创新的研发支出排除在认定范围之外，从而引导企业加大核心研发投入，促进企业创新能力提高。对于选择支持型政策，则应在现有基础上持续优化其选择与激励机制，实现“质量筛选、质量激励”，充分发挥这类政策的重点支持、精准激励作用。

其次，提高科技评估资源投入水平，加快科技评估标准化体系建设。科技评估力量相对薄弱、科技评估标准不健全，是导致中国科技创新激励政策重数量而轻质量的重要原因。需要加大对于科技评估资源培育和建设的投入，强化科技战略咨询，构建更加完善的科技评估体系。例如，科技专家库建设目前无论是在顶层设计还是建设结构等方面都存在问题，成为制约科技评估专家资源有效利用的因素。因此，一方面要注重顶层设计，加强专家库标准化建设、完善组织管理机制；另一方面要在增加专家数量的同时，有效区分专家层级，确保专家质量，以确保科技评估资源投入能够发挥更大作用。同时，在科技评估体系的标准化建设方面，应在满足可行性、协调性的情况下，控制数量、确保质量，实现对于科技评估高质量发展的促进；科技部门也应将科技评估体系打造成为推进创新高质量发展的重要途径，充分发挥其导向、激励与监督作用。

再次，优化配置整体技术创新资源，推动技术创新部门间政策协调。未来中国科技政策工作的重点应转向扎实推动政策落实，特别是高质量科技创新目标导向下的多部门协调与配合。在组织实施方面应大力加强部门间的统筹协调和协同联动。同时，建立健全统筹科技激励工作的运行机制，强化部门协同、上下联动和地方互动。加快构建“顶层设计牵引、重大任务带动、基础能力支撑”的多部门协同机制，推动整体技术创新资源配置到自主创新和高质量创新活动中去。

最后，改进科技激励政策机制设计，兼顾操作性、科学性和可行性。技术创新成果的原创性、影响力、前瞻性、持久性等特征的衡量应被纳入技术创新评估体系之中，且在强调和重视以质量指标为主、数量指标为辅的前提下，应适当引入容错机制和引导机制，鼓励企业从事风险较高但可能影响未来行业发展的技术创新；在这样一套操作性、科学性、可行性兼备的创新质量测度体系被构建后，也应将其全面应用于国家科技创新整体评价体系之中。针对包含高新技术企业认定在内的这类“量质兼重”的激励政策，应仔细研判并弥补实施过程中存在的不足，充分发挥其在创新激励过程中的筛选效应，并将其拓展到中国整体创新激励政策体系的实施框架之中。

作者：陈强远 中国人民大学国家发展与战略研究院副教授

原文链接：高质量发展与技术创新激励政策设计