11月2日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第9期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。百度、凤凰网风直播、新浪微博、新浪财经、中国网、陆想汇、学说科技等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、教授刘青主持，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，财政金融学院副教授，博士生导师代志新执笔报告。相关领域知名专家学者郭庆旺、刘尚希、刘元春、杨志勇和朱军联合解析。

第一单元

论坛第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，财政金融学院副教授，博士生导师代志新发布题为《美国财政补贴：制度、现状与影响》的报告。

报告围绕以下几个方面内容展开：

一、美国财政补贴制度分析

二、美国财政补贴变迁逻辑

三、美国财政补贴发展趋势

四、美国财政补贴可持续吗？

五、对我国财政补贴政策制定的启示

一、美国财政补贴制度分析

财政补贴指政府这种特定主体提供的无偿支出，其结果会影响产品的相对价格结构，社会资源配置结构也会相应改变，甚至整个社会的供给和需求结构也会随之发生变化。伴随着凯恩斯主义的政府干预经济思想在西方盛行，以政府为主导的财政政策，特别是以补贴的形式来直接支持经济发展的做法，扮演着越来越重要的作用。自奥巴马时期以来，由于次贷危机和新冠疫情的影响，美国出台了大量的财政补贴政策以稳定经济发展。

由于三权分立体制下政党轮替、党争激烈，美国的财政补贴在制定和实施的过程中呈现出政策实施不连续以及效率低下的特点。就政策不连续而言，由于美国两党轮番执政，不同党派的政策偏好不同，其采取的财政补贴政策也就带有明显的党派特征，从而可能会产生一定的政治风险。不同的党派主张导致财政补贴政策充满了随意性与不稳定性，对经济的刺激效果大打折扣。就政策实施效率低下而言，美国实行三权分立制度，总统、国会与联邦法院之间相互制衡。财政补贴政策从由总统提出到国会通过并最终落地实施，往往需要较长时间，导致政策效率低下、机会成本极高。即使补贴政策最终通过，也极可能由于两党相互妥协而使得政策目标无法充分实现。

二、美国财政补贴变迁逻辑

由于美国两党轮替执政政体的特殊性以及全球化背景下纷繁复杂的国际经济形势，政策实施不连续且效果有限，并且在一定程度上加剧了债务赤字问题。因此，美国的补贴政策往往到最后都呈现出在效果上事与愿违的特点。

第一，美国的财政补贴政策在政党交替过程中左右摇摆。在美国的政治制度之下，民主和共和两党交替执政，这对美国财政补贴政策影响颇深。在执政理念上，民主党提倡大政府，而共和党支持小政府。两党执政理念差异，在财政补贴上体现为补贴方向、规模与工具的不同。具体而言，民主党支持扩大补贴规模而共和党对此持反对态度；民主党以直接补贴为主而共和党倾向于间接补贴；民主党青睐以财政补贴的方式解决经济发展与社会保障方面的问题，而共和党倾向通过放松管制、降低税费，支持通过市场自发地发展来满足经济社会发展需要。无论是经济类还是社会类补贴，政策执行常常随着政府换届而中断。

长期来看，两党的政党理念能否实现，要受制于经济社会发展现实。这体现在两个方面：一是每届政府执政期间，都提出了一系列的计划，但对于涉及群体广泛、涉及金额巨大的计划，能够付诸实现的，往往回应了最为突出和紧迫的经济社会发展的现实问题。二是虽然两党一直在为降低另一党派政治遗产的影响而努力，从而依据自己的主张来解决实际问题，但这些努力很难通过以颁布新法案取代旧法案的方法取得成功。这背后可能有两方面的因素：一方面，废除政策可能违背了经济社会发展形势；另一方面，政策的实施可能会具有惯性。

三、美国财政补贴发展趋势

美国的民主党与共和党，前者支持政府更多干预，而后者支持市场更多发挥作用，前者支持扩大补贴规模而后者支持缩小。从长期发展趋势来看，美国各领域补贴虽然在政策交替中有所变动，但却体现出越发明显的特点，未来的路愈加清晰。主要体现在以下几个方面：一是经济类补贴方面，两党政策主张虽有不同，但在应对经济衰退中，两党政策举措有相似之处，都实行了大规模的财政刺激。二是医疗补贴方面，受限于医疗市场存在着严重的信息不对称问题，仅依靠市场力量难以实现医疗费用的降低，政府任重而道远。三是住房补贴方面，相较于其他社会性补贴领域，住房公共品的最低水平更难界定。且房价高涨现象并非房地产市场自身缺陷，而是由于住房很长时间以来被视为“金融资产”，政府干预不仅加重财政负担、缺乏灵活性，且难以从根本上解决问题。四是养老补贴方面，个体最优养老储蓄水平存在很大的异质性，养老补贴缺乏灵活性，且养老储蓄不足主要是由于个体在跨期决策中，常常存在现时偏好的认知偏差，因而很难做出最优决策。五是疫情引发的衰退呈现出结构性、顺序性衰退和经济正常运行受阻的新特点，这使得各类财政政策在利弊方面，也有了新特点，即无论采用何种补贴方式，政策传导链条受阻下大范围补贴作用都会被削弱。

四、美国财政补贴可持续吗？

根据财政补贴政策期限，可以将其分为长期性和阶段性两种。理论上，这两种财政补贴的政策目标不同，最终使得可持续性的制约因素有所差异。前者的可持续性问题和债务问题密切相关，在长期实现收支的相对平衡即可，最终取决于政策实施效果；而后者的可持续性主要取决于其收支机制的合理设计，往往需实现短期内收支的相对平衡，受制于收支两个方面。美国的财政补贴在可持续性方面具有丰富经验，许多长期性财政补贴具备比较成熟的运行机制，但也存在一些改革。美国财政补贴运转对我国的启示如下：一是要准确把握阶段性财政补贴施策节奏，提高政策效能；二是长期性财政补贴需要科学设计收支机制；三是结构性财政政策应提高精准性、集中发力。

五、对我国财政补贴政策制定的启示

第一，一以贯之以人民为中心的治理目标。中国财政的本质是国家财政并始终服务于国家治理目标。相较于美国财政治理由于党派斗争以及执政理念不同而导致的政策不延续性和低效性，我国在进行财政补贴等财政制度的制定上，更是要突出一以贯之以人民为中心的治理目标，充分发挥中国的制度优越性，即党总揽全局、协调各方的领导核心作用。第二，坚持有为政府与有效市场协同发力。对于经济类补贴，要精准设计财政政策目标，合理使用政策工具，才能更加高效地推动经济进入上行轨道。在后疫情时代的重重冲击下，这一点显得更为重要。首先，政策要明确目标，并根据目标精准定位政策受众和使用政策工具，这是因为不同政策工具发挥效果都会受到限制。其次，要合理确定刺激规模与结构。各类财政政策工具均具有两面性，因此更要协调配合不同政策。对于社会类补贴，需理清楚政府与市场的关系，政府的作用与市场的效果均存在上限。一是要根据市场失灵的严重程度，权衡效率与公平，合理确定政府的有为水平。二是要通过财政补贴工具的科学设计，将有为政府与有效市场有机结合。第三，财政进而有为要以行稳致远为前提。财政收支要想稳定运行，对于阶段性财政补贴要准确把握施策节奏，提高政策效能；对于长期性财政补贴，要科学设计收支机制。要实现财政收支的相对平衡，要求财政净支出上不能只做加法，还要做减法，因此需要实行结构性财政政策。第四，后疫情时代财政补贴政策的制定在短期内要抽薪止沸，更有针对性地向疫情中首先受到冲击、受影响最大的企业和个人提供财政补贴。市场主体方面，新冠疫情暴发对各行业影响顺序、强度均存在差异，其最先影响的是接触型聚集型消费业和劳动密集型工业。家庭个人方面，短期内最重要的是补贴疫情冲击对个人造成的收入净损失，对于旨在刺激消费的补贴要明确补贴对象和领域。要想从根本上解决新冠疫情对经济的负面影响，财政需助力打通疫情所导致或加重的经济运转的堵点痛点。一方面，要引导培育与新冠疫情相适应的经济新增长点，壮大经济新动能，并关注经济结构变化对就业产生的影响。另一方面，对于新冠疫情常态化防控以及未来的发展趋势，社会保障各领域补贴要及时调整政策、未雨绸缪，做好应对其冲击的准备。

第二单元

中国财政科学研究院党委书记、院长、研究员刘尚希认为，首先，补贴问题是非常复杂的问题，要理性地分析、科学地评估，不要盲目跟风。其次，只有与其他政策工具协调使用，才能更好地判断财政补贴在使用过程中所产生的效果。再次，财政补贴的目标现在已经远远超出了传统的目标，还包括安全、环境、国家竞争等多个维度，且美国现在的各种补贴有明显的滥用和政治化倾向。最后，关于中国的财政补贴，刘老师指出中国要遵守国际规则，既要维护国家的利益，又要促进国家的发展，考虑风险和财政能力。

上海财经大学校长、党委副书记，中国人民大学原副校长刘元春教授首先提出由于经济哲学的变化，带动财政补贴在美国政策体系里的功能性转变，因此要重新认识财政政策在逆周期中的定位。其次，他认为美国重构产业政策一大变化是财政补贴对于产业政策的扶植方式，产业补贴由克服市场失灵转变到大国竞争的安全战略上。产业政策的定位、扶持对象也有所转变，通过重构产业链来实现“回岸转移”和“友岸外包”两个目标。再者，刘元春教授认为美国两党即使存在观念差异，但在产业补贴上达成了共识，重返美国重构竞争力，形成了包括财政激励，税收优惠等多元的工具体系。最后，刘元春教授强调美国使用财政政策会势必会受到各国的反对，即使诉诸WTO也很难约束其目前的单边主义，因此我国也要有相应的对冲对策，形成对抗性上升的趋势判断。

中国人民大学财政金融学院教授郭庆旺首先从国际规则、政党政治竞争、经济社会的角度来分析美国的财政补贴，并系统地展现了美国制度下财政补贴的规模、结构、效果以及对于世界其他国家的影响。其次，他指出WTO规则所界定的财政补贴范围大于中国界定的财政补贴范围，并梳理了中国传统的财政补贴各种目标以及背后的历史背景。此外，郭庆旺教授还强调了美国财政补贴制度的制定或实施的角度包括国际竞争以及国内利益集团之间的竞争，中国则更多的是从国内发展的角度。最后，他将中美财政补贴的规模、结构进行对比要注意三大问题：一是中美经济社会发展阶段不同；二是关于公平和绩效管理的问题不同；三是美国可通过霸权手段实现目标，而中国不得不使用财政工具。

中国社会科学院财经战略研究院副院长兼研究员杨志勇主要从以下六个方面发表了自己的观点。第一，政党交替以及理念变迁的背后体现了美国财政补贴或者产业政策中关于政府和市场关系的思想。第二，政府与市场不是简单的对立关系。在实践中，美国政府与市场之间的界限并非泾渭分明。第三，美国体制在公平与效率之间的摇摆还反应在财政补贴领域，如何保证补贴的公平和效率是治理的难点。第四，在新冠疫情背景下，美国财政补贴的各种得失、优劣可能会对中国有相应的启示。第五，大多数阶段性财政补贴旨在促进经济发展，经济增长是基础，如果没有经济增长的基础，财政补贴很难长期持续下去。第六，可通过比较法国、德国、英国等欧洲国家与美国财政补贴制度的差异，从而更清晰地呈现出美国财政补贴的特点。

南京财经大学教务处处长朱军教授从六个方面分享了对美国财政补贴政策的体会。第一，美国财政补贴政策体现了消费驱动经济的特征，与我国投资驱动模式有所不同。第二，美国实施的量化宽松政策是以损害他国利益为特征的，通过美元贬值，减少他国外汇储备购买力和溢出效应造成资本市场大幅波动，来牺牲其他国家利益。第三，美国的财政补贴政策主要针对个人，重视个体的民富特征。第四，美国财政补贴保障居民可支配收入稳定性，起到了稳固中产阶级群体的作用。第五，特殊时期财政补贴政策具有提振投资消费信心，稳定经济发展预期的积极影响。第六，财政补贴支出可以不局限于物和单位，扩大到对个人和个人事项的补贴，怎么实现由物到人的转变也是我国未来值得思考的方向。