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中美政经论坛(第6期)《拜登政府执政首年内外政策评析》报告发布与研讨会成功举行
来源:邹艺然

3月17日,由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛(第6期)于线上举行。中国与美国作为世界大国,其政经交往对两国及世界均具有重要影响,对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此,人大国发院设立了中美政经论坛,旨在搭建跨学科的学术与智库平台,定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞,助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。百度、凤凰网直播、新浪微博、中国网、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、教授刘青主持,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,国际关系学院副教授刁大明执笔报告。相关领域知名专家学者倪峰、谢韬、宋国友、李巍联合解析。

论坛第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,国际关系学院副教授刁大明发布题为《拜登政府执政首年内外政策评析》的报告。

报告围绕以下几个方面内容展开:


一、国内赋权不足 兑现承诺难度大

二、“大国竞争”加速 实施途经调整

三、设置“护栏” 落实对华竞争

四、  抓住机会窗口 铸定更多遗产

一、  国内赋权不足 兑现承诺难度大

就国内执政态势来看,拜登政府快速结束了履新以来原本应该持续一段时间的“蜜月期”,过早地陷入了相对艰困的国内政治局面,主要表现在以下四个方面。第一,拜登政府快速失去了多数民意支持,处于颇为被动的执政状态。由于经济态势不稳、防控疫情政策引发争议等原因,又加之从阿富汗仓促撤军导致国内舆论一片哗然,原本被赋予较大期待的拜登政府的民调满意度随之呈现出40%到50%的低迷状态。 第二,拜登政府无力通过与国会协调来有效落实重大政策,凸显其较弱的政治领导力与党内控制力。具体表现在虽然解决了“协调”规则等程序问题,但在通过1.9万亿纾困计划之后,拜登政府在推动1.2万亿基础设施建设立法以及已被“砍半”缩减为1.75万亿的“重建更好未来”(Build Back Better)等立法并不顺利。第三,疫情与经济复苏挑战仍在,拜登政府相关的政策并未让普通民众满意。具体表现为在防控疫情方面出现“散装美国”的状态。同时,联邦制导致美国治理的碎片化,使得疫情以来造成了种种失败,以及疫苗“短板效应”,目前为止施打比例虽然达到了一定的水平,但距离目标还存在一定的距离。

二、“大国竞争”加速 实施途经调整

总体而言,相比于在国内事务上的受限,拜登政府在对外政策上面对着相对宽松的空间,展现出较为强势积极的一面,凸显出民主党政府强调价值观、强调多边机制、强调外交手段等传统倾向,并明显聚焦于所谓“印太”地区。第一,“大国竞争”态势得以明显延续,结束阿富汗战争也展现出战略转向的坚定决心。拜登政府明显延续了特朗普政府期间确定的“大国竞争”的战略转向。这种态势不仅表现在拜登政府在3月初发布的《过渡期国家安全战略指南》,也体现为即将结束反恐战争,从而全面转向并投入“大国竞争”。第二,在“大国竞争”战略的具体实施过程中,对中俄有所区别,对华是以竞争为主线。拜登政府明显倾向于将中国定位为在全方位、多层次、宽领域对其发起严峻挑战的唯一竞争者,而俄罗斯只是在军事安全与地缘政治上不断制造事端、希望提升影响力的破坏性力量。第三,有限修复盟友与伙伴关系,全力聚焦所谓“印太”。相比于特朗普政府,拜登政府至少在对外表述上表现出修复盟友与伙伴关系的倾向,但仍希望通过盟友的配合来实现美国自身战略利益的最大化。与此同时,拜登政府显然在地缘政治意义上进一步全面转向所谓“印太”地区。第四,编织“小多边”网络,设置议程,以议题转换思路改造现有机制,展开“机制”消耗战。一方面,为了维持在“印太”地区的主导地位,绕开自身在政治和立法程序上难以在中短期内加入新贸易安排的短板,拜登政府正在通过将经济、科技议题“安全化”与“意识形态化”等方式,实现对该地区现有安全机制的改造、升级与转型。另一方面,在所谓“印太”战略中,拜登政府也比较积极地围绕数字技术、网络、人工智能、产业链等其具有一定优势的议题主动联络某些盟友与伙伴,宣誓将构筑多个“合作机制”。第五,在应对气候变化领域,拜登政府希望有所突破并重塑领导地位,但也受困于自身国内议程。拜登政府显然希望在应对气候变化领域兑现竞选承诺、重塑美国领导力,但由于应对气候变化等相关立法条款在美国国内遭遇较大阻力,从而拜登政府在该领域的国际承诺也遭遇了质疑。

三、  设置“护栏” 落实对华竞争

在对华政策上,拜登政府上台之初基本上延续了特朗普政府的大多数做法,并未做出 “重回正轨”的大幅度调整。一方面,拜登政府希望与中国保持高层战略沟通,推动两国“消极合作”,为避免误判与冲突等“最糟”局面设置所谓“护栏”。另一方面,在“消极合作”的基础上,拜登政府在不同的对华议题上采取不同政策选择,但其核心目标是实现自身利益最大化。在政治与意识形态领域,拜登政府也表现出明显的“两面性”。在反复强调“无意于新冷战”的同时,还反复在国际舞台上强调“民主”“人权”等价值观,并炒作涉疆等议题。在经贸和科技领域,拜登政府也进一步采取了相关议题“意识形态化”的政策,以“人权”等议题为由对华增加制裁。在地缘安全领域,拜登政府急于在亚太或“印太”推动符合“大国竞争”需要、针对中国的安全机制。美日同盟、“美英澳安全联盟”“四国安全对话机制”以及“五眼联盟”等都是美国在所谓“印太”针对中国的地缘政治布局。在人文交流等领域,拜登政府虽然推动了一定程度上的调整,但仍然是有选择性的,并未对涉及到敏感技术领域的人员交流进行任何的松绑。在气候变化、应对疫情等全球治理领域,拜登政府也反映出较强的矛盾性。一方面,希望通过与中国的合作来实现其自身目标;另一方面,又需要在全球合作中扮演绝对主导者的角色,限制中国自主发挥作用。在台湾问题上,拜登政府将其操作为对华竞争的工具,极大增加了台海地区的风险性。

拜登政府在对华政策上展现出“两面性”的原因是复杂的,也反映出了当前中美互动的复杂性。第一,拜登政府面对着行政部门政策调整与已有的对华“全政府”“全社会”状态之间的张力。第二,拜登政府在对华政策上呈现出目标与手段之间的明显矛盾性,导致了信号的混乱。第三,拜登政府已明显展现出在短时间内尽可能做更多事情、留下更多遗产的迫切诉求,这与中方更为强调长远规划的战略定力形成了极大反差。

四、  抓住机会窗口 铸定更多遗产

在经过了一年的执政,拜登政府提交给美国乃至世界的答卷并不令人满意。由于2022年11月中期选举作为政治周期节点的存在,拜登政府只有在2022年一年中努力推进内外政策议程,从而兑现承诺并铸定遗产。在国内政策方面,拜登政府率先要面对如何继续推进经济复苏及有效防控疫情的重大考验。这两个方面的业绩是否能有效地转换为普通选民的满意度,这将直接关系到2022年中期选举的前景。在对外政策方面,拜登政府将进一步聚焦于推进所谓的“印太”战略并将其进一步的机制化。与此同时,当前俄乌局势也将必然在客观上影响到拜登政府的对外政策。短期来看,美国与欧洲盟友的关系将得到快速强化,但长期积累的跨大西洋关系中的矛盾并未因此而得到任何有效解决。在对华政策方面,拜登政府极可能展现出积极调整和负面介入并驾齐驱的矛盾态势。在经贸、气候变化、人文交流等方面,中美两国可能展现出更多的对话与合作态势,但在地缘政治、军事安全、科技等领域,中美两国必然继续保持分歧与摩擦态势。

论坛第二单元,各位专家针对美国当前内外环境的现状及趋势变化,以及当前美国内外政策背景下,美国对华政策的判断及中国是如何应对发表自己的真知灼见。

中国社会科学院美国研究所党委书记、所长,研究员倪峰首先从美国政府新版《国家安全战略》这一问题出发分析美国的战略布局,认为俄罗斯在乌克兰发生的军事行动从去年年底便可预见,冲突发生后给美国的战略布局提出了新的挑战。美国战略界目前对中国和俄罗斯的问题是有争论的,也提出了一个新的观点,把中俄两个国家作为一个整体来看待,进而规划美国的国家安全战略。在俄乌冲突后,国际力量组合格局上出现了阵营化的趋势,两大阵线的界线变得越来越清晰,这也需要把思路打开,进行互动,才能为处理好中美关系、解决国际问题提出更为优化的方案。

复旦大学美国研究中心教授宋国友首先提出从疫情控制、经济发展、族群缓和、气候变化四个角度来分析拜登政府的现状,并认为俄乌战争的出现在短期之内会极大地改变美国的外交战略,并且能够加快拜登政府的盟友战略。如何应对俄乌冲突也是美国的当务之急,是顾此失彼还是长期谋划,这需要拜登政府根据事实发展采取相应措施。其次,对于中美关系,宋国友认为中国对美国的挑战是美国政府需要重点考虑的,尤其是带有意识形态的偏见。拜登政府对华的政策趋向上,保持着“拉欧拢印”,构建针对中国为中心的机制和战略设计。宋国友表示我们要更好地发挥在本地区的战略引领和塑造作用,分化所谓的同盟,这也对我们的对美研究提出了更高的要求。

中国人民大学国际关系学院教授,国家发展与战略研究院兼欧亚研究院研究员李巍指出过去一年中拜登内政外交的基本框架是比较清楚明朗的,主要是以下六个方面:控制疫情和社会救助、重建基础设施建设、解决供应链危机、提升应对气候变化、提升种族平等、复兴美国国际领导力来概括拜登政府的工作议程。至于取得怎样的成效,一方面受美国国内形势变化的影响,另一方面也取决于国际层面的因素。此外,俄乌冲突会对中美关系产生怎么样的影响,李巍认为中国要在这次事件中积极地发挥出自己的作用,不仅需要中国来帮助俄罗斯体面地结束这次战争,同时中国具备着在美欧俄三方之间协调的能力。如果中国比较好的把握住了这次机会,可以延缓美国对印太战略的紧张之势,也可以拉进与欧盟之间的关系,对未来外交格局和环境有着非常重要的正面影响。

北京外国语大学国际关系学院院长,教授谢韬认为目前拜登无论是在内政上的重要议程中还是在外交上都面临着非常大的阻碍,并且问题根源来自于民主党内部的政治生态变化,无法达到党内权利高度的集中。其次,在谈及美国国内政治议题的经济问题,主要分析了美国左右翼政党竞选纲领、经济政策和中产阶级争取上采取的措施以及变化。最后,针对俄乌问题,谢韬认为这对中国外交来说是一次很严峻的挑战,既要全力实现中国的国家利益,又要维护世界和平,如果解决好,将对未来中国的外交发展打下非常重要的铺垫。


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