马克思主义政治经济学原理表明，发展合作经济是社会主义农业经济的本质特征，合作经营是农业经营体系中不可或缺的经营方式，农民合作社也是中央强调要“突出抓好”的两类经营主体之一。2021年的中央一号文件再次强调，“推进农民合作社质量提升，加大对运行规范的农民合作社扶持力度”。 可以预见，“规范发展和质量提升”将成为“十四五”期间农民合作社发展的“主旋律”。

那么究竟该如何规范、如何提升、依据何在，不仅需要理论界的答案，也需要实践中的探索。但关键是在“本源”上认识中国合作社发展的特点。由于中国农民合作社是在家庭承包经营近三十年和乡镇企业等为代表的经济组织发育多年之后才正式拿到“身份证”进入市场的，并且层一度被赋予了农民组织化、提高小农户市场话语权，以破解“公司+农户”的缺陷的“重任”，因而它从一开始就面临强大的市场竞争和高度的“政策关怀”。这使得多数合作社偏离了经典合作社理论关于社员身份的“所有者与惠顾者相同一”原则。尽管西方国家也存在着类似的“偏离”，但中国尤甚，表现为各种形式的“不规范”。那么，这种状况在多大程度上是导致了当前合作社发展的“不规范”，是否会阻碍合作社功能的发挥，其持续演化是否影响新时代农业合作经济的繁荣？

当前，中国的农民合作社的发展已经从各种“十字路口”走到了“无人区”，我们面临的不再是“向左转还是向右转”的问题，而是“如何走好自己的路”的问题。如果成员高度异质性条件下所有者与惠顾者的同一性也高度差异化是中国农民合作社“基因”，那么具有这种“基因”的合作社能否撑起市场化条件下繁荣合作经济的重任，并与家庭经营、企业经营等经营方式一道共同推进中国特色农业现代化？ 答案应该是肯定的，但要平衡好支持与规制两种策略，进而为世界提供繁荣农业合作经济的中国方案。

支持（或扶持）和规制（或规范）作为合作社治理的两大主要策略，在逻辑上两者并不矛盾，也不是绝然对立的。鉴于合作社在带动小农户的独特功能，规范肯定是要支持的，不规范肯定需要规制，而规制是为了更好发挥合作社功能；因而支持与规范是一个互为统一、相互平衡的关系，某种意义上规制也是一种支持的表现。所以，合作社治理策略往往是支持与规制为主的某种组合措施。

按照交易成本理论和契约理论，在市场完善和交易费用为零的情况下，政府采取何种治理策略，其经济结果都应是一致的。但现实是要素市场并不是完善，交易费用也不可能为零。因而，有效平衡支持与规制的手段将成为农民合作社政策需要处理的关键。那么，如何将有限的政策资源，通过有限的规范化建设，实现“不断增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力，充分发挥其服务农民、帮助农民、提高农民、富裕农民的功能作用，赋予双层经营体制新的内涵，为推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供有力支撑”的目的，就需要充分认识中国农民合作社独特的演化规律，准确把握在成员异质性基础上围绕社员身份同一性程度来分类施策的原则。

我们认为，针对规范性程度较高的合作社，治理策略应以支持为主，如果其绩效偏低有必要进行“政策救助”；针对规范性程度较低的合作社，治理策略应以规制为主，如果发生合作社性质异化应依法加以清理整顿，避免占用公共资源甚至套取政策扶持资金；针对规范性程度处于合作社绩效最优区间时，治理策略应以引导为主，在让市场机制发挥决定性作用的前提下通过政府引导发挥其更大的示范带动效应。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授）

文章来源：《中国农民合作社》