《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄。延迟退休的步伐似乎离我们的生活越来越近了。延迟退休从个体上看是老年人的就业和养老保障问题。从群体上看则是不可逆的人口老龄化导致的经济社会可持续发展问题。延迟退休不仅仅对老年人群体的切身利益，而且对整个经济社会的发展都会起到直接或间接的影响作用，延迟退休不是一个单目标决策，而是一个多目标决策，不仅仅要从老年人的视角，更要从全人群、全生命周期的视角，运用整体性治理的思维，统筹考虑、循序渐进、因地制宜、因势利导。

延迟退休与社会充分就业

一是人口老龄化的压力。国家统计局发布了第七次全国人口普查 ( 以下简称“七普”) 主要数据，结果显示，截至2020年我国60岁及以上人口达26402万人，占总人口的比重为18.70%，与2010年（我国60岁及以上人口为17764万人，占总人口比重为13.26%）相比，10年间，我国60岁及以上人口增加了8638万人，占总人口的比重上升了5.44％，我国人口老龄化程度进一步加深，全社会老年抚养比持续提高，给当期养老金支付和养老保险制度可持续带来压力。“十四五”时期是我国人口老龄化从缓慢增长转变为加速发展的重要变轨期，从绝对数看，由于20世纪60年代“婴儿潮”出生的人群将迈入老年期，将迎来第二次老年人口强劲增长高峰，年均净增长超过1200万人，是“十三五”时期的约2倍，到“十四五”时期末，预计60岁以上老年人口将突破3亿人，占总人口的比例将超过20%，从轻度老龄化进入中度老龄化。

全社会老年抚养比持续提高，导致当期养老金支付的压力和养老保险制度可持续的压力持续增大，因此，希望通过延迟退休来增加当前养老保险金的收入，减少当期的支出，进而提高基本养老保险制度的韧性和可持 续性，这是主张制定延迟退休政策的原因之一。

二是社会就业压力客观存在。延迟退休在增加老年人就业机会的同时，也可能占用全社会就业机会，对年轻人就业形成挤压，这是质疑延迟退休政策的主要原因之一。因此，从全球范围来看，尽可能保持充分就业，优先满足年轻人的就业机会，也是很多发达经济体的基本政策。如果年轻人能够充分就业，缴纳的养老保险费用就会更高，养老保险制度也就更有持续性。

根据《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，2016—2020年我国城镇新增就业人数为6564万人，年平均创造城镇就业岗位为1312.8万个。根据预测，“十四五”期间我国年均新增60岁以上老年人口超过1200万人，与此同时，每年全国普通高等院校毕业生超过800万人，新增就业机会首先应该满足高校毕业生、特殊困难家庭和特殊困难群体的需求，比如，必须保证城镇居民户每户至少有一个就业人口。

总之，“十四五”时期，我国经济增长速度还将持续平稳增长，科技进步导致人工替代也是不可逆的，这些因素叠加必然进一步加大就业压力。一方面是创造就业机会越来越难，另一方面是延迟退休可能使得老年就业人数增加，人口老龄化加速导致的养老服务刚性支出增长与经济增长、财政增收下行的矛盾也进一步凸显，基本养老保障制度的可持续发展压力也将持续增加，这就使得“延迟退休”政策的决策变得更为复杂。

三是隐形退休和隐形就业也客观存在。当然，客观的事实并不一定像数据显示的那么严重。市场是“先知先觉”的，我国劳动力市场已经对就业的年龄问题作出反应。国内经济发达省份和北京、上海等超大型城市，在社区保安、物业维修、保洁、市政服务、园林绿化、养老服务等很多领域，已经使用了很多年龄超过60岁的员工，在民营经济、股份制经济、个体经济等诸多领域，就业的年龄局限已经比较模糊，就业已经高度市场化了。根据北京市人力资源与社会保障局发布的数据，北京市60-65岁老年人中约有45%依然在职并获得工资。

但是从劳动者权益保障的角度，对于完全市场化的就业方式而言，超过60岁的人口再就业大多采取了领取一次性劳务报酬等方式，在个人所得税的征收等方面也会出现一些规避的手段，劳资双方的合法权益保障都有一定的风险。此外，年满60岁的个人购房抵押贷款、公积金贷款等金融权益都受到现行政策的限制。

总之，延迟退休实际上是在应对人口老龄化冲击的同时，如何在保持社会充分就业、合理调节社会就业结构中找平衡。同样，讨论延迟退休政策时，还要看能否激发社会活力，奖勤罚懒，提高全社会人力资源配置的效率，在不同群体中保持公正、公平，从而提高制度的韧性和包容性。

延迟退休与养老金支付的压力

毋庸置疑，延迟退休能在一定程度上减缓养老金支付的压力，但能不能完全解决养老保险制度可持续的问题？延迟退休能在多大程度上起作用？或者说，需要延迟多长时间才能够让这一政策在缓解养老金支付问题上发挥最大的边际效应？

我国养老金体系由三支柱构成，第一支柱为基本养老保险，由政府主导并负责管理，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。第二支柱为政府倡导、企业自主发展的补充养老保险，包括企业年金和职业年金。第三支柱是个人储蓄性养老保险和商业养老保险，重在发挥个人的作用，所有民众都可以自愿购买保障养老资金收益的年金保险，积累长期养老金，享受养老服务。从福利多元主义的理论看，养老要靠自己、企业和政府共同承担，通过财税政策调整，增强个人对养老的自我保障能力，以分散风险，促进养老金体系的可持续性。党的十九届五中全会明确提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。

当前，我国养老保险制度面临的主要挑战：一是总量不足。我国养老金增长面临着严重的财政压力,在一段较长时间内我国将面临财政收入增长下行和人口老龄化加剧的双重压力。解决养老金不足的根本出路是保持经济发展的活力，实现经济的持续、稳定增长和社会充分就业。二是结构亟须优化。总体上看，中国目前三大支柱的构成比例大致为78∶18∶4，从国际通行的经验来看，我国第三支柱发展空间很大。近年来，为降低企业经营负担，我国持续降低了基本养老保险中企业和个人上缴的比例，第一支柱养老金的总体水平有所下降，需要通过其他渠道进行补充。

我国养老保险制度可持续的根本出路在于，大力发展第二、第三支柱养老保险，同时为解决地区差异，需要从中央层面进行统筹。应加快推进配套的税收优惠等政策的落实，提高个人和金融保险企业对发展“第三支柱”的积极性，促进个人储蓄性养老保险的发展。以家庭为单位，用税收优惠政策来建立或撬动发展养老金第三支柱，是国际通行做法，通常有延税型和免税型两种。扩大税优政策覆盖范围和优惠力度，在鼓励人群广泛参与的基础上，将税收优惠政策适用对象扩大到所有纳税人,并简化流程和手续，为购买养老保险提供便利，提高制度优势和吸引力，吸引更多的年轻人（就业人口）在力所能及的情况下，尽可能增加对养老保险的投资，其效果或比延迟退休政策效应要大得多。

延迟退休与老年人权益保护

首先，就业权是老年人基本权益。在传统文化价值、经济等因素影响下，在相当长时间里，老年人的价值和功能没有得到应有的重视和发挥。随着社会的发展，人们对老龄化的态度逐步从消极向积极转变。1999年联合国把建立一个“不分年龄人人共享”的社会作为“国际老人年”的主题，“共享”表明了社会的包容与平等,是所有人给所有人以机会,它包含着对老年人重新定位、让老年人有机会继续参与社会发展的目标。如今，时隔20年以后，这一观念正逐步深入人心。

2002年世界卫生组织在马德里举行的第二次老龄问题世界大会上正式提出“积极老龄化”理念，发布《积极老龄化的政策框架》，强调人在一生中始终能发挥体力、社会、精神等方面的潜能,按自己的权利、需求、爱好、能力参与社会活动，政府应该为此提供支持。因此，美国等许多人口老龄化国家已经废除了强制退休的年龄规定，雇员只要身体条件允许，可以工作到不想工作为止。

其次，健康的异质性要求就业权益的弹性。2015年世界卫生组织（WHO）在《关于老龄化与健康的全球报告》中，将“健康老龄化”的概念发展为“维护老年健康生活所需的功能发挥过程”，要使个体能够按照自身观念和偏好来生活和行动，只要个体功能发挥正常就是健康的。而影响健康和功能发挥的因素包括组成个体生活背景的所有外界因素。世界卫生组织认为，政府用于维护老年人功能和作用发挥的公共支出应当被视作一种投资，政府应当为老年人的参与和贡献创造条件，通过就业政策、卫生和社会政策、支持系统及其提供的服务，最终达到“行动力”“建立维持人际关系”“满足基本需求”“学习、发展和决策”“贡献”等功能发挥。因此，在日本、美国等率先进入人口老龄化社会的国家，老年人就业率是社会进步的一项重要指标，是实现“老有所为、老有所乐”的重要表现。

最后，从健康角度而言，个体的老化是一种逐步的、因人而异的过程。尽管老年人的劳动能力会随着年龄的增大而减弱,却不会因为60岁或65岁的到来而立即消失。不仅如此,老年个体之间、老年群体之间在不同的时间点上也有着显著的异质性。今天的老年人口主体与20年前的老年人口主体已经表现出许多完全不同的特征，因此，我国在研究和制定延迟退休等公共政策时，对于老年人的社会角色应当有灵活的定位,而不是把他们一律视为需要被供养、被照顾、被救助的对象，更不能机械地将“老年人”与“被供养的人”划上等号。随着全社会敬老、孝老、养老的文化氛围的不断增强，老年人自立自强的意识也会增强，不良的生活方式就可能会减少，平均健康水平就会提高,社会运行的成本才有可能降低,从而形成积极应对老龄化的良好环境。

总之，从积极老龄化和健康老龄化的国际共识来看，保障老年人包括就业权在内的生存权、劳动权、政治参与权是老年人的基本权益，老年人的就业对于促进功能维护和健康老龄化有着直接和间接的重要作用，建设“人人平等、人人共享”的老龄化社会是国际社会的基本价值取向。

提高延迟退休政策的韧性

对待延迟退休的问题，一方面要全面系统认识、依法保护老年人的合法权益。另一方面实现“老有所为、老有所乐”也是运用老年人力资源红利，积极应对人口老龄化的内在要求和必然选择。

一是要创造更多老年人自我实现的机会。老年人对生活的追求是提高老年时期生活的质量，实现老有所为、老有所乐。因此，有很多路径可以缓解延迟退休的需求。如果通过其他方式满足了老年人老有所为的需求，其对就业的需求就会降低，从而减少对社会总就业需求的压力。比如，普遍建立志愿服务和时间银行制度，支持和鼓励老年人对所居住的社区事务的广泛民主参与。很多国家要求社区为本社区或邻近社区符合条件的老年人提供民主参与的机会，鼓励老年人自愿参加社区服务，其中包括生活服务、环境美化，组织康乐活动等，由社区发放交通费和膳食补助等。建立社区性老年教育模式，通过社区大学为潜在的老年劳动力提供技能培训。总之，推进老人参与社区共同体建设，实现老有所为和老有所乐。

二是要优先保障特殊老年群体的就业需求。老年人贫困是发达国家和发展中国家都普遍存在的现象，甚至形成了老年人贫困化的趋势。老年人贫困的一个突出表现是老年人更容易陷入长期贫困，而更难摆脱贫困和更容易因病致贫和返贫。这一问题在中国农村地区更为突出。因此我们应高度关注老年人经济状况及其贫困化问题，避免因病致贫和返贫。给予需要就业的老年人充分就业机会是避免老年人贫困的重要手段，也是许多人口老龄化国家的普遍做法。

三是要弹性设置退休时间。讨论“延迟退休”政策时，还要看能否激发社会活力，奖勤罚懒，提高全社会人力资源配置的效率。以日本、德国等较早进入人口老龄化国家为例，退休的年龄界线实际是一个弹性的年龄，而延迟退休的岗位，更多设立在比如简单劳动、公共服务类，其目的是照顾一些受教育程度较低、缺乏工作技能，但经济条件困难等特定群体。韩国法律规定的高龄者基准雇佣率因产业领域不同而不同，如制造业为2%，运输业、房地产及租赁业为6%，其他产业为3%。针对不同的类型、就业岗位和人群，美国既鼓励延迟退休，也鼓励提前退休，以体现人口均衡发展的理念，设定一个退休年龄区间，让老年人根据自身情况自愿选择，在正常退休年龄内退休，可以领取全额退休金，如果提前退休，养老金会打折发放，如果延迟退休，养老金会奖励性发放。

四是要同步实施相关联政策形成合力。延迟退休政策与其他政策配套形成“组合拳”，才能发挥更好的效应。具体包括：完善收入分配制度；扩大长期护理保险制度的试点;开发适合老年人的工作岗位；完善保障老年人劳动权益的相关法律；完善老年人金融活动相关政策，比如在老年人办理住房抵押贷款、公积金贷款，开展理财等金融活动中对年龄限制给予商业银行一定的自主权。此外，考虑到我国人口老龄化在不同经济发展水平的地区差异很大，可以允许各地有一定的自主权，因地制宜推行相关政策。总之，应当保持一定的弹性，通过制度弹性提高社会的韧性和抗风险能力。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、老龄产业中心主任）

本文刊载于《金融博览》2021年第7期