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名家讲坛|严金明:后疫情时代,如何破解城乡土地结构失衡?
来源:新京报

6月5日,人大国发院国家高端智库“名家讲坛”以“后疫情时代人地关系与规划转型发展”为主题进行线上直播,由中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明主讲。

严金明,中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长,中国土地学会副理事长,中国国土经济学会副理事长,教育部长江学者特聘教授,国务院特殊津贴专家。

核心观点

1.人地关系在自然辩证法里面是一个非常重要的话题。

2.外部粮食供应的不确定性也给我们提了一个醒:中国粮食供应要靠中国自己的耕地。

3.把握供给侧结构性改革,以市场化配置为核心,从而破解城乡土地结构失衡。

4.空间规划是基础性、综合性、战略性的规划,起支撑性作用。

文字实录

今天和大家交流一下“后疫情时代人地关系与规划转型发展”。

“人地关系”是一个老的话题,也是一个新的话题,可能还是一个永恒的话题。人地关系就是地球表层人与自然相互的影响和反馈的作用。“地”广义的理解是“自然”,可以说人地关系是高度抽象的概念。

由于不同的历史时期人类需求具体表现形式不同,所以认识、利用、改造地的能力也不同,导致人和地作用的焦点极其强度也在不断的变化,人地关系也伴随着人类社会发展不断地由简单向复杂转变。

疫情时代的冲击,是对人的冲击。我们现在要保持一定的社交距离、交往的方式要更为多元,所以线上的模式如今更受亲睐。

人和地对自然安全的框架诉求在加强,这对消费、投资等经济发展方面也有很多冲击。我们应从这方面进行一些反思:以后如果再发生类似情况,我们要如何面对?

总的来说,我们要尊重和遵循客观的规律,我们在疫苗和特效药问世之前,采取的社会措施本质是流行病学基本的逻辑,如隔离传染源、切断传播路径等。城市的韧性不足、规划的弹性不足等诸多问题,说明我们要进一步加强空间规划的弹性和空间规划在这方面的管理工作,包括规划的编制,要把顺应发展的规律编制和规划实施结合起来。同时,空间治理体系和治理能力需要更加向现代化迈进,使其更聪明、经济更智慧、社区更健康等。

基于这样的人地关系,今天主要跟大家交流以下四个观点:

1、 伦理观:人地关系认识论之辩;

2、 底线观:民生“压舱石”和生态“保护伞”;

3、 发展观:人口城镇化与土地城镇之辨;

4、 治理观:国土空间治理体系与治理能力现代化。

一、伦理观:人地关系认识论之辩

人地关系在自然辩证法里面是一个非常重要的话题。人类的中心观与自然中心观的区别在于,人类中心观会强调人定胜天、人能解决一切问题、人类是万物的尺度等;自然的中心观则承认自然客体价值与地位、主观能动的有限性。这个客观规律的本质在于不以人的意志为转移,所以要充分遵循这样的客观规律,梳理道法自然人地关系基本的伦理观点。

道法自然中的“法”是动词,是尊重、遵循。所以我们要尊重自然、遵循自然。我们要把“认识规律”和“顺应规律”统一、结合起来。认识规律是尊重客观规律的前提,客观的自然规律有时往往是灰色、复杂而动态的,需要依托科学技术对其进行深入持久的研究和认识,这是要遵循客观规律的前提。顺应规律是尊重客观规律基本的原则,顺应规律有利于实现高效率、可持续和包容性的高质量发展的内在逻辑。

1、边界分明:从自我的“利己观”到“两分责任观”

自我的利己观是指个人的利益高于一切,有些时候一些经济学家,特别是原来的古典经济学家,从自由市场的经济观出发,认为个体贪婪逐利的结果更能有效促进社会或者公众福利的增进两分责任观就是个人的利益和公共利益相辅相成互为表里,应当兼顾并重。

资本主义市场经济下的市场失灵和经济的箫条,单纯依靠市场资源的配置是低效率的,尤其是面对重大的疫情时。在重大任务的情况下,凯恩斯主义的教训证明了如果单纯靠政府进行资源配置也是不行的。

兼顾个人利益和公共利益的两分责任观是更好的选择,所以边界分明的时候要实现“规则的边界+管理的边界+主客体边界”。

“规则的边界”是我们要完善自然资源资产产权法律体系、明确界定公私范畴与产权归属、明确公私的规则边界;“管理的边界”是完善自然资源政府、市场管理机制,明确界定自然资源事务管理边界;“主客体边界”是要构建统一的资源确权登记制度、清晰产权主体与权责、建立产权价值核算机制、核算产权客体价值,以明确主客体边界。

2、物尽其用:要从肆意的消费观到人地和谐观转变

过度消费自然资源会出现一些问题,特别是粗放式利用。人地和谐就是,人地要友好协调,其根本在于妥善解决人类无限的需求与土地资源有限供给之间的矛盾。人类的需求和供给之间需要达到平衡,这是需要我们来考虑的,物尽其用就是效率要提升,我们在发展时也要把握这样的一个节奏,要优化、引导机制激励。

3、生态文明:从经济的至上观到绿色发展观

经济发展是硬道理,但如果以经济作为评判一切事务价值的尺度,以经济利益来解释人类一切活动的基本观点,也难以实现我们的目标。绿色发展的时候我们强调生态、经济、社会效益的最大化,生态效益在这里面是优先的地位,特别要注意规避重大损失和重大风险,要建立预警机制。

二、底线观:民生“压舱石”和生态“保护伞”

1、民生:以粮食安全之治作为疫情应对的压舱石

在这次疫情期间,粮食还是得到充足供应的。合理的预期,使社会能够保持稳定,因为粮食安全是生存最基本的需要。

新冠疫情暴发以后,国际粮食市场上出现了一些变化,有个别国家开始对稻米限制了出口,当他们看到中国粮食市场依旧稳定以后,有些国家才放开粮食出口。外部粮食供应的不确定性也给我们提了一个醒:中国粮食供应要靠中国自己的耕地,并且我们要长期坚持耕地保护和粮食安全的策略。

疫情带来的不确定性也进一步强化了全社会的耕地保护红线,促进做牢粮食安全压舱石不动摇的公式,我们要切实加强高标准基本农田建设、推进农田的综合整治。

在整治的时候,要把数量、质量、生态、人文、景观五位一体综合整治,大力推进生态友好型、景观产业型、节地节水型土地综合整治。同时推进耕地资源绿色利用、严格落实耕地用途管制和占补平衡的制度,采取多方位监管相结合的措施,做好藏粮于地的策略。

2、民生:以“产业发展之治”作为疫情应对的“压舱石”

要高质量合理利用产业用地促“六稳六保”。土地要素对经济发展的保护压力倍增,土地资源的供给是趋紧的,推进产业用地的高质量利用成为稳投资、稳预期、保就业、保产业链供应、保基层运转服务的重要因素。

我们要开源节流,进一步盘活存量用地、建立造血项目快速落地的投资机制、提升产业用地的综合利用水平,推进产业用地高质量利用。提升低效产业用地,向可提升的产业用地方向发展,同时要统筹加强产业用地供给,保障优质,特别是造血产业项目的落地。

3、民生:以“以居住聘职之治”作为疫情应对“压舱石”

这次疫情,农民工区域之间的流动是比较难的,有一些进城务工的农民就此回到了农村,农村宅基地对农民提供了保障。

我们要有一个更为舒适高效居住的空间结构,全力保障住宅市场的健康发展,满足城市的居住要求。集约利用,不等于密不透风,人类土地利用的更高追求是合理地利用,集约利用要和合理利用充分结合起来。

4、生态:以“生态安全之治”作为疫情防控“保护伞”

我们要强化自然资源和野生动物保护的宣传,推进野生动物栖息地的保护,加强资源利用中生物多样性的保护。生物多样性看起来是一个理念,但是在搞土地整治或者在土地的修复、土地复垦开发过程中,要较好地体现生物多样性。不能只为了增加有效耕地面,一味填埋沟塘、河流,因为这会破坏生物多样性。

生态修复和综合治理要与自然和谐共生,以生态底线严控为基础,实施生态景观培育的重要工程。我们要探索协保护、奖励资助+多元补偿的生态治理新模式,这个整治不能光靠国家投资,国家投资的资金再多也是有限的,我们要调动社会的力量共同进行生态和土地整治。

三、发展观:人口城镇化与土地城镇化

一般而言,城镇化可以理解为城镇人口占该地总人口的比重。另外从土地角度来看,城镇使用的土地占这个区域土地面积的比重,这些年来已经发生很大的变化。

人口的总量发生了变化。在上世纪90年代的时候,曾经预测我们国家人口到2030年左右会达到16亿人,按照当时人均需要粮食400公斤来说,我们需要6.4亿吨的粮食。90年代的时候我们基本农田16亿亩,有些人联系起“一人一亩地”,但实际上这之间并不一定是按照这个对应的。

人口增长会带来人地矛盾、耕地资源矛盾。现在判断人口的总量有可能在2030年前会迎来下降拐点,这样会出现人口衰减的问题。

人口的变化特别是人口的红利、劳动力的红利消失以后,对社会、经济包括自然资源的管理、规划都有影响。以前做规划都是考虑人口增长、看人均用地量得出建设规模、城镇的规模。当人口规模下降后,做规划的思路就会发生很大的改变。另外,少子化的现象、老龄化的问题也是值得我们思考的。

总体而言,这些年人口在增加、建设用地在增加,是属于双增,在一个比较长的时间里,特别是改革开放以来地的增加速度都快于人口的增速。

但是部分区域前几年已经明显出现了人口的增长速度快于土地的增长速度。从全国而言,这个拐点也出现了,只是时间点说法不一样,有人说在2012年,也有人说在2014年,还有人说在2018年。

这个拐点的出现也促使我们思考更多的问题。长时间以来土地管理、自然资源管理是建立在土地城镇化速度快于人口城镇化速度之上的,现在这个拐点的出现让我们对自然资源的管理、对土地管理也进行了思考。

现在,从全国情况分析,人均建设用地是增加的,土地集约利用水平也是在逐步提高的,有一些区域还有待提升。从人地增减趋势来看,一些超大城市如今的目标是减量发展,比如北京2035规划是减量发展,这非常不易,而且北京的减量是从现状建设用地的减量;上海现在也提出减量发展,这是从规划角度进行的减量;一线城市深圳更早就提出来了,深圳的土地开发强度已经达到50%,包括东莞在区中建设用地已经占了50%以上,这里面要协调人、生态还有各方面的关系就非常不易了。未来可能会有更多的城市、更多的区域把建设用地减量作为规划地域发展的目标。

在人口城镇化和土地城镇化里,要使人地关系达到和谐,空间的结构要和人地的关系结合起来,从全国的层面、各个区域进行协调。

我们经常讨论以人来定地还是以地来定人,实际上有一段时间以来,我们在发展以人定地的思想,承认人是城市发展的主导因素,人在很大程度上支配了土地利用的规模、类型和强度。

以地定人这个思路在这些年来也得到专家和学者的关注,我们要考虑某个地方资源环境,比如北京市,究竟能放下多少人?虽然北京市做了五次城市规划修编,但是人口总规模每次都是突破规划的。如今在施行的经济协同发展,进行人口的疏解、产业的疏解,确实不容易。

我们的观点是,把以人定地、以地定人两者结合起来,也就是供需要结合起来,以资源环境的角度来思考未来的发展,同时我们也要考虑人口的需求如何从数量和质量上达到平衡。人口城镇化和土地城镇化要把“保护”、发展”结合起来,要基于生态保护与经济发展在人地关系周期中呈现不同阶段性的特征,持续平稳均衡地利用土地。

总的来说,把握供给侧结构性改革,以市场化配置为核心,从而破解城乡土地结构失衡。我们也要注意一二级土地市场化之间市场配置的失衡,要使用差别化的政策。区域化实施政策,不能全国用一个政策。

我们国家非常大,相当于一个欧洲的面积,我们要根据全国各个区域的发展阶段、资源环境和地方人际关系矛盾的不同特征来制定土地政策,让供给平衡达到科学匹配。

四、治理观:国土空间治理体系与治理能力现代化

十九届四中全会提出,要实现治理体系和治理能力的现代化,如果落实到空间上就是国土空间治理体系与治理能力现代化,这样对土地、对自然资源的利用要从规划考虑,规划是一个龙头。

1、规划缘起与内涵:人类文明用地产物

规划这个词在解放前比较陌生,但是到今天已经家喻户晓。我们常说,成也规划败也规划,规划(有时)不够完整,但是没有规划是不行的,我们要看重规划。习总书记考察北京城市规划时,曾说过“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。所以,我们对规划要给予足够的重视。

规划是空间规划和发展规划。空间规划是基础性、综合性、战略性的规划,起支撑性作用。发展规划是国民社会、经济社会发展统领性的规划。空间规划不是新生事物,而是人类文明用地的产物,从《尔雅》、《周礼·考工记》、《管子·栗马篇》里面都可以看到规划问题的记载,比如像《尔雅》“邑外谓之郊,郊外谓之牧,牧外谓之野,野外谓之林”。我们看西周时期的井田制,这也是利用空间,只不过是田地的空间,既是土地的制度同时也是规划的形式。

规划也是有国际渊源,大部分国家有时候没有全国的规划,我们则强调全国性的规划。在空间规划方面,其他国家也是值得我们借鉴的,比如严谨欧洲型的规划、中性的东亚型的规划、自由美国型的规划。欧洲人比较严谨、美国人比较自由、东亚人比较中性,和区域文化历史结合起来,规划的时候也呈现这样的特点。

我总结了五点与空间规划相关的内容:从权利上看,空间规划是对国土发展权的分配;从宗旨上看,空间规划是对国土未来利用的控制;从行政上看,空间规划是对市场失灵的一种纠正;从功能上看,空间规划是对国土系统时空的优化,从管理上看,空间规划是提高决策科学性的手段。似乎每一个都是一个名词解释,这个名词解释是从不同视角做的解释。

空间规划是对未来的安排。空间规划是对国土空间的利用、行政协调和政府土地管治进行超前调配和安排。研究一个地方土地的历史和现状,是为了做规划,而不应把评价、现状、历史作为规划的内容,因为空间规划是对未来的安排。

国土空间规划作为高位统筹的战略规划,是整体谋划国土空间开发保护的格局,也是科学布局生产空间、生活空间和生态空间,实行国土的生态文明、完善政府的治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具与重要手段。

规划之所以称为“六定方案”,就在于做规划时要定序、定位、定量、定用、定性、定权,定用是定用途、定量是定规模、定位是定区位、定序是时序、定权是权属。如果从定性上来看,一个区域的发展首先要对城市发展性质定性。

北京强调四个中心,北京是政治中心、文化中心、科创中心合、国际交往中心。上海是经济中心,上海2035发展目标是建立全球卓越的城市。上海是海派,从规划上也可以看出这样的风格。

国土空间规划要遵守5重框架,求功能的最大化。要注意自然条件的适宜性、经济发展的可行性、社会制度的可容性、生态系统的平衡性和空间布局的合理性。

我们国家东西南北之间的差异是非常巨大的。经济发展要根据我们国家所处的阶段来确定目标。社会制度要可容,比如说我国土地是公有制,960万平方公里的土地没有一寸是私人的土地。我国和西方土地私有或者混合所有制是不一样的。现在,我们尤其强调可持续、生态系统,物质能量的交换要进行平衡、合理的空间布局等。

这些年来,做规划的人经历了在空间上“多规”的过程。像战国时候群雄并起,从多规的纷争到多规的合一。原来一个超大城市规划的时候有80多种,规划时出现了矛盾,甚至出现规划之间打架、出现纵向不衔接横向不对接的问题。

原来用主体功能规划的时候,划分成了四个区:重点发展区、优化发展区等。城乡规划的时候有三区四县、土地规划三界四区,生态功能区化有三个功能区,在划区上面异彩纷呈。它带来的是规划之间在空间上的冲突:横向上边界过多、城市太杂、空间太乱,纵向是圈外无边界。

2013年以来,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出空间规划体系,当时就提到划定生产生活生态空间、开发管制的边界,到如今已经过去七年了,这七年以来国土空间规划的体系逐渐被完善。建立全国统一职权清晰科学高效的国土空间规划体系,如今被称为“五级三类”。

2、国土空间规划的现代法制:良法与善治

国土空间规划要强调现代的法制,现代的法制是良法善治,原来城乡规划为右丞相规划法,土地总体利用规划法制是土地管理法,还有环保规划的环保法律等,现在被做成了国土空间规划。

从现代法制角度来说,还存在着很多空白,我们强调国土空间规划立法,因为有18号文作为基础。现在各个地方在推行此类实践,所以,国土空间规划的立法需要提上议事日程。

我们做了一些关于良法与善治的研究,尤其是关于“良”的价值理念与“法”的完整体系。比如说国土空间的良法包括有规划法律体系、法律规章、技术标准、规划方案组成的法律和制度的结合。善治,是基于公共利益导向的治理有效、权责统一、多方参与的空间智力活动。善治的综合部标在于实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。

到2050年我们实现现代化的总体目标之前,我们要强调民主的治理、依法治理、完善机制、方式方法的创新。我们在国土空间五级三类基础之上,把整体的框架又构建了一个更加复杂的平台,这是一个逻辑的框架,遵行“良”的价值理念与法的完整体系,遵行“善”的思维意识与治的秩序机制,我们可以从这个角度看待良法与善治。

我们希望尽早出台《国土空间规划法》。一旦有了国土空间规划法,就给国土空间规划编制和实施提供了法律依据,对国土空间用途管制的时候在这方面也能够进行立法,把它作为规划管制的手段我们希望也能够尽早出台。现在地方立法权放的比较宽,从地方也可以先行探讨规划编制和实施的立法问题。

3、疫情应对反思:国土空间规划应留白提升应急弹性

这次疫情的突发呼唤空间规划要刚柔并济,要留有弹性的余地,未来城市发展的复杂性和难以预测性,增加了对未来风险的应对和控制能力的要求,因此要合理预留弹性的建设空间。把每块空间都确定土地用途,特别是建设用地的空间都布满,这样是不行的。现在在规划构成中,有的地域、地块现在还不明确的,可以先进行留白,留给应急用途或者到了以后有了其他发展空间再做安置。

以国土空间规划“点对点”保障建设空间供给。这次疫情给中国经济带来了巨大的冲击,实际上全球的经济也一样受到了空前巨大的冲击。2020年第一季度GDP同比下滑6.8%,消费投资和进出口贸易相关指标也都是负增长。所以,从国土空间规划而言,要大力提高要素和资源的供给能力,全力助推经济恢复增长,要全力保障重大项目建设用地需求、合理满足乡村振兴重点项目用地需求、积极满足乡村产业发展用地需求,这些方面可能是规划以及实际的管理过程中需要重点满足的地方。

疫情的冲击阻碍了部分要素和资源的流动,因而应以国土空间规划进一步推进城乡之间和区域之间更为紧密的连接和更为通畅的流动。我们要以国土空间规划进一步打造区域间流动的空间,推动区域连接发展,线下交通连接、线上信息互联。

以国土空间规划优化“板块式”建设空间布局。新冠疫情让湖北武汉经济遭受了前所未有的重创,在这些地方规划要适当超前。我们要服务于国家重大战略,促进经济用地的资源向中心城市和重点城市群迁徙。在用地计划指标保障方面,要和市场结合起来。市场需求大时,我们在用地保障方面要进行联动,在区域间形成优势互补、高度发展国土空间的格局。同时我们要注意赋予省级政府更大的自主权,给地方政府简政放权,让他们更能够因地制宜、因情施策,调整用地指标。

我们也要简政放权优化应急管理的效率。针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,要系统性、体系化地对疫情期间的国土空间治理工作进行复盘总结和深层次分析和研究,精准定位不足和短板,体系化地对新冠疫情间的国土空间治理体系升级优化,推进国土空间治理能力现代化。进一步强化放权,要建设全方位立体化国土空间治理应急机制,提高行政效能和服务水平。

从疫情之中暴露出公共卫生设施这一短板,所以我们急需公共卫生设施方面的建设。进入新基建这样的重要窗口期时,如何把公共卫生的设施摆在应有的位置值得深思。原来的很多规划对这个方面的考虑还不足,我们需要加强环境污染治理的基础设施建设,加强农村公共卫生基础设施建设,转变基础设施建设模式。

全面加强国土空间治理的信息化、智能化支撑建设,像大数据、云平台、人工智能等信息化的工具在抗击疫情中的积极作用得到广泛认可,因而要构建国土空间大数据体系、搭建国土空间基础信息平台和构建人工智能+国土空间支撑体系。

我们要坚持问题导向,同时也要坚持目标导向、政策导向,唯有把这几个导向综合起来,国土空间才能被利用地更好、治理地更好,我们的家园也会更加美丽。谢谢各位。

提问环节

提问:疫情之后人地关系有哪些变化?

严金明:人地关系的“四个观”可以解释上述问题:从人类中心观到自然中心观,从自我利己观到两分责任观,从肆意的消费观到人地和谐观,从经济至上观到绿色发展观。在疫情之后也有客观的人地关系的变化,人口总量要不了多长时间就会出现拐点,发生变化了。人口的老龄化、少子化的现象也是存在的,这不完全是疫情造成的,因为其本来也会这样发展。从土地上来说,人口总量下降,出现了衰减,人地关系就会发生很大的变化。比如,一般来说我们国家城镇化天花板在75%到80%之间,西方有的一些国家是在80%左右。我们国家出现的城乡人口互动,现在基本上是农民进城,城市居民搬到农村的情况还很少,就算一些城市居民想去农村买房,相关政策也还不允许。这些人地关系会发生变化,就促使我们在土地利用方面,包括盖房子方面有很大的变化。毕竟现在房价在高位,未来能盖多少房子也是一个问题。

提问:减量发展是未来的趋势,是不是所有的区域都适合减量发展?是否应该有所区分以及如何区分?

严金明:一线城市基本上都是在减量发展,但因为我们国家很大,不同的区域也是处于不同的发展阶段。比如说中西部地区的一些地方刚刚起步,刚刚起步的时候就减量发展,是不合适的。我们要根据不同的发展阶段、根据不同区域的情况因地制宜、区别化对待,所以这里面要有所区分。

提问:国土空间规划法法律定位是什么?能不能具体阐述一下?

严金明:国土空间规划法我们做了一些研究,国土空间规划法实际上属于行政法的范畴,是为了管理之需而定的。国土空间规划的时候是对规划的编制、对规划的实施、对规划的管理这几方面来确定的。从法律上面有法可依、执法必严、违法必究。在这里就不具体说了,大家有时间可以到网上查一下我发表的两篇文章,一个是《关于国土空间规划立法的逻辑框架》,2019年发表在自然科学上面。一个是《关于国土空间良法和善治》,今年发表在中国土地科学第四期上,大家有兴趣的时候可以读一读。

提问:减量发展大背景下如何建立不同级别城市减量和存量开发的必要性和合理性,比如北京市和西南落后地区相比较,北京市可以疏解减量发展,西南落后地区是不是更多产业承接,用地以扩张为主更为合适?

严金明:这个意见我并不是完全赞同,但基本上还是有道理的,刚才在回答第二个问题的时候也谈到了这个问题。西南和北京不一样,西部地区和东部地区不一样,要根据各个地方的情况来确定,也要尊重市场规律。京津冀协调发展的背景下,更多人口疏解和产业发展是在京津冀区域里面流动的,尤其是北京把一些人口以及产业分类疏解到河北;西南地区在空间上离北京较远,所以大量(疏解到北京)是比较难的。

提问:留白会不会导致土地的低效利用,比如说土地长期空着而不用?

严金明:留白往往是对开发而言、建设而言,我们不把(所有土地)都规划成建设用地,反之做成绿地也是一种利用。未来如果要进行建设利用,需要进行可行性论证、进行评估。这几年我走到北京两山片区,把那边的一些土地圈了起来。前几天散步发现它已经很自然地变成了绿地,这个也是不错的。所以说,是否长期空着而不用,要根据不同的情况来决定,起比例究竟是多少、空间究竟在哪,需要我们根据具体规划编制去确定。

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