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[中国政府采购报]王丛虎:两会推迟暂不影响财政支出与政府采购
来源:2020-03-18 中国政府采购报

2020年2月24日下午,十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定。这是由于新冠肺炎疫情当前、客观上不能而不得已做出的具有法律效力的决定。然而,全国人民代表大会作为权力机关和立法机关,每年召开一次会议的一个重要任务就是要审议通过每年一度的财政预算案。那么,本次新冠肺炎疫情的爆发与扩散而导致的全国人民大表大会的推迟召开会不会影响到财政预算的正常支出、进而又会影响政府采购呢?

根据报道所知,新冠肺炎疫情发生以来,我国各级财政已安排疫情防控补助资金901.5亿元,其中中央财政安排252.9亿元。那么,2020年的全国人大尚未召开,更没有通过财政预算案,这些中央和地方的财政资金又是如何支出,是否合法?如何解决突发事件下的财政支出和政府采购所需资金问题?

要解开上述“谜团”,要先从我国相关法律的规定入手。首先,根据《中华人民共和国预算法》(以下简称“预算法”)可知,全国人民代表大会对于财政预算的职权包括:审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。与此同时,全国人民代表大会常务委员会还有权监督中央和地方预算的执行;审查和批准中央预算的调整方案;审查和批准中央决算;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。而具体到中央预算则由全国人民代表大会审查和批准,地方各级预算的则由本级人民代表大会审查和批准,财政预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。这就意味着,中央或者地方的每年财政预算应该从当年的1月1日开始,并且只有经过人民代表大会审查和批准后才能进入执行阶段。言外之意,从一般意义上讲,各级人民代表大会应该在每年公历年的年底之前召开,并且要通过下一年的财政预算案才行。所以,全国地方,包括省级、市级、县级和乡镇级人民代表大会往往会赶在每年的12月底或下年的1月份召开,以完成预算的审查和批准。然而,由于财政预算执行情况的统计有一个滞后过程,这就很难保证各级人民代表大会,尤其全国人民代表大会在年度终结时立即召开人民代表大会审查和批准下一年度的预算案。

因此,为了保证下一年度预算连续性,我国预算法作出了制度上的安排:第一,国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前,将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查;第二,省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查;第三,设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查,或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见;第四,县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。这样就保证了各级人大的职能部门能够有较为充裕的时间审查本级预算草案的情况,也为人民代表大会召开并批准通过预算案做好充分准备。

各级人民代表大会由于赶上中国的传统节日春节放假有时会推后召开。这就意味着,预算年度已经开始,但本年度的预算还没有审查完成,也没有批准执行;而2020年则由于新冠肺炎疫情,不得已又推后本应该在3月初召开的全国人民代表大会。

如何解决2020年度的财政支出呢?其实,我国预算法对此做出较为具体规定,即预算年度开始后,各级预算草案在本级人民代表大会批准前,可以安排下列支出:上一年度结转的支出;参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出;法律规定必须履行支付义务的支出,以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。但预算法同时也要求,对于这些支出的情况,应当在预算草案的报告中作出说明,并且预算经本级人民代表大会批准后,按照批准的预算执行。除此之外,财政部颁布的《财政预算资金拨付管理暂行办法》还做出了专门的规定,即各级人民代表大会批准当年预算前,各级财政部门可以根据各预算单位全年预算控制数,并结合上年同期执行情况,核定用款计划,审核、拨付资金。这样,正是通过预算法的原则性规定和财政部的专门规章的具体细化条款,就保证了各级人民代表大会批准当年预算前财政支出的合法性和合理性,也保证了我国财政预算执行的连续性、科学性。

武汉新冠肺炎疫情的爆发所引起的突发公共卫生事件,不仅涉及中央财政资金的支出,也涉及省、市、区(县),尤其湖北省各级财政资金的支出,还要通过政府采购方式来解决疫情防控的物资、工程和相关服务的需要。为此,中央财政和地方各级财政很快基于上年度所列支的专门用于各类突发公共事件的财政预算,先后累计近1000亿的财政资金用于各地患者医疗救治费用补助、一线医务人员临时性工作补助、武汉火神山雷神山等医院建设资金、基层防疫和研发的经费、中央医药物资储备经费等。正是有了上一年度用于突发事件的财政预算资金,才确保了财政支出和政府采购所需资金的及时性和充足性。

实际上,本次疫情爆发前,湖北省、武汉市人民代表大会已经召开,并已经审查和批准了2020年度的财政预算。这样就保证了财政预算执行的及时性和合法性。如果中央和地方财政预算资金不足于应对新冠肺炎疫情,仍可以通过调整预算、增加资金、专项批复的方式来实现,也可以通过发放地方政府债券、进行社会组织和志愿者捐赠方式来解决。

(作者单位:中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

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