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[人民论坛网]王丛虎:政府有效提供公共服务的路径探析
来源:2019-12-23 人民论坛网

公共服务供给是政府题中应有之义及基本职能

“公共服务”一词在各个领域被广泛使用。就公共管理领域而言,公共服务是指公共部门以公共利益为核心,以保障公民权利、促进公民全面发展为目标所提供或安排的各种服务或活动的总称。依据公共服务所涉及内容不同,一般认为可分为基本公共服务和基本公共服务以外的公共服务。所谓基本公共服务是指一个国家基于本国经济发展的实际情况所直接或间接提供的、以保证本国公民基本生产和生活需要的各种活动或服务的总称。根据政府提供服务的性质和类型,可以将基本公共服务分为四类:一类是公民底线生存服务,包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助等,主要目标是保障公民的生存权;二类是公民发展服务,包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育等,主要目标是保障公民的发展权;三类是公民基本环境服务,包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等,主要目标是保障公民日常生活和行为自由;四类是公民公共安全服务,包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域,主要目标是保障公民的生命财产安全。

政府应该如何有效提供公共服务,既是一个理论问题,更是一个实践创新探索的过程。从理论研究角度上看,公共服务提供的主体应该有一个从单一主体到多元主体、提供的方式也有一个从简单到多样化的发展过程。世界各国,尤其是发达国家在公共服务提供方式上呈现出了不断创新和探索特征。例如,从早期的合同外包、特许经营和私有化等方式过渡到新型的公私部门合作、社会企业、志愿提供等公共服务提供的创新机制。中国作为发展中大国,公共服务提供机制的变革实践体现了中国特色。

我国1998年推行的国务院机构改革,首次把“公共服务”确立为政府的基本职能。这彰显了改革开放的中国,在取得了长足经济发展之后,不仅高度重视民众福祉和基本权利的实现,也高度重视社会各界关切,践行人民政府为人民的重要职责。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国高度重视并注重强调公共服务体系和制度建设,并不断积极探索、推陈出新。我国公共服务提供主体和提供方式逐步走向了多样化、规范化,初步形成了“政府主导、社会参与、公办民办并举”的公共服务供给模式;提供的公共服务内容也越来越丰富,已经涵盖了人民群众日常生活和工作所需要的方方面面,初步构建起了全覆盖、多层次、有效的公共服务供给体系。我国加大了义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、文化体育、环境保护等基本公共服务的资源投入,基本实现了公共服务的全覆盖;构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台,使得社区基本公共服务能力得以提升;加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付,使得特定地区、特定人群特殊困难得以帮扶。

我国大力推进基本公共服务供给均等化

公共服务均等化就是要政府为社会公众提供基本的、适合的、大致均等的公共服务。确保基本公共服务均等化是现代政府追求的价值目标和基本职能。改革开放以来,我们一直在提升政府公共服务的能力,着力实现基本公共服务提供的均等化。2005年10月,党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,并首次提出了“按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。随后,我国则多措并举,加快推进了公共服务均等化与普惠化的实现。

首先,强化财政体制改革,加大财政对公共服务均等化的支持力度,构建现代公共财政体系。我国公共财政体系的改革一直坚持“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”的改革方向。通过改革财政管理体制、完善税收制度和支付制度,如,加大财政转移支付的力度,调整税收返还和财政补助的政策等,逐步奠定了公共服务均等化的财政制度基础。

其次,高度重视基础教育服务的有效供给,逐步实现基础教育服务的公平性和普惠性。小学初中教育作为国家义务教育,一直以来国家都高度重视。早在2007年就全面取消了农村义务教育学杂费,2008年秋季开学又取消了城市义务教育学杂费。2019年9月财政部、教育部为规范和加强城乡义务教育补助经费管理,提高资金使用效益,又颁布了《城乡义务教育补助经费管理办法》。除此之外,我国还不断加大对贫困地区、民族地区基础教育的支持力度,通过各种各样的资助方式和政策支持,确保经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。正是这些具体而有效措施保证了基础教育服务的供给,也基本实现了教育服务的均等化和普惠性。

再次,坚持公共医疗卫生的公益性质、深化公共医疗卫生的改革,推进公共医疗卫生服务供给的均等化和普惠性。我国在坚持预防为主导、农村为重点、政府加大投入方针基础上,不断进行医疗卫生体系的创新改革。我们实施了乡村医生和乡村卫生室制度、全科医生制度、分级诊疗制度、医疗领域集中采购制度等一系列新制度,还不断完善国民健康政策,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系等,为人民群众提供更加均等的、有效的公共卫生服务。除此之外,为了规范和加强中央财政对地方转移支付资金管理,提高资金使用效益,2019年7月国务院办公厅还印发了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,进一步强调了公共卫生医疗服务的有效性和普惠性。

第四,不断完善覆盖城乡居民的社会保障体系,确保城乡居民享受到同等的生活质量保证。我国加强了社会保险、社会救助、社会福利的基础制度建设,完善了基本养老、基本医疗、最低生活保障等制度,建立了慈善事业、商业保险等补充性制度,构建起较为完整的社会保障制度体系,基本实现了城乡居民对社会保障服务的需求。在养老方面,我们在加大对企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革推进的同时,也启动了对农村养老保险制度的积极探索。这些都取得了显著成效,也确保城乡居民老有所养。在医疗保险方面,我国全面推进了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等制度建设,确保了城乡居民的医疗服务的有效提供。

最后,持之以恒地实施积极的就业政策,确保全民就业公共服务的有效供给。我国高度重视并积极完善市场就业机制,强化政府在促进就业方面的政策引导作用和主体责任。具体来说,注重对全体劳动者职业教育的培训、重视农村富余劳动力转移就业的培训、建立面向所有困难人群的就业援助制度、及时解决零就业家庭就业困难,等等。除此之外,还积极做好高校毕业生就业工作,建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度,确保城乡居民就业服务的有效供给。

“互联网+”助推公共服务供给便利化

基本公共服务均等化强调的是全体公民都能够公平地获得大致均等的机会,重点是保障普通公民能够切切实实地享受到基本公共服务,而绝不是简单的平均主义。推进基本公共服务均等化,是我国全面建成小康社会、实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义,也是增强全体人民的获得感、实现中华民族伟大复兴中国梦的应有之义。

2017年国务院颁布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确指出,“我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板,突出表现在:城乡区域间资源配置不均衡,硬件软件不协调,服务水平差异较大;基层设施不足和利用不够并存,人才短缺严重;一些服务项目存在覆盖盲区,尚未有效惠及全部流动人口和困难群体;体制机制创新滞后,社会力量参与不足”。这就迫切需要政府进一步强化公共服务职能、创新公共服务供给模式,有效动员社会力量,构建多层次、多方式的公共服务供给体系,提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

互联网技术的快速发展,以及在各个领域的广泛应用,为我们解决公共服务领域的突出问题、破解公共服务的供需矛盾、提升服务质量提供了有效的解决方案和助推工具。通过互联网,人们可以方便地获得在线教育、在线医疗、在线交通等公共服务,大大节约了时间和成本。具体来说,在教育方面,各地教育行政部门借助互联网的抽号和排位,来决定基础教育学生就读学校,大大缓解了学生选择学校中矛盾,也初步实现了基础教育服务提供的公平性。此外,各地还将教与学活动搬到互联网上进行,把一些优秀教学课堂在互联网上分享,也一定程度弥补了教育资源分布不均的缺陷。在医疗方面,依靠互联网的网上挂号、网上询诊、网上支付等手段,实现了跨区域的就医就诊。这大大缓解了各地医疗资源分布不均的矛盾,一定程度上保证了医疗服务提供的均等化。在社保方面,以金保工程为依托,我国建成了劳动就业和社会保险两大类全国网上通办的业务系统;以社会保障卡为载体,推行社会保障“一卡通”,基本实现了全国社会保障卡跨地区、跨业务直接网上办理的需求。在公共交通方面,人们通过互联网,足不出户可以实现高铁、飞机订送票服务到家,既大大便利人们的出行,也使得乘客与车辆资源精准匹配。

2018年国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》,对各项政务服务的“一网、一门、一次”提出具体要求和落实的时间节点,并具体到了“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”各个领域。全国各地在此基础上又积极探索创新,比如,浙江省更是提出了“一次也不要跑”的不见面服务。这些借助“互联网+”技术,在政务服务、公共服务领域推行的以人民为中心的做法不仅便利了民众、节约了成本、让民众有了真实的获得感,更使得公共服务的提供更加均等化、更加普惠化。

基本公共服务供给应该兼顾便利性与普惠性、精准性

借助现代网络技术实施的“互联网+政务服务”和“互联网+公共服务”给人们带来便捷化的同时,也有其明显的局限性。在网络技术尚没有覆盖到、覆盖效果不好,或无法使用网络技术的特殊人群等则难以享受到便利化的公共服务,也就难以实现公共服务的有效供给。这也是完全依托现代网络技术提供服务必然遇到的瓶颈。无形中造成了技术鸿沟,一部分老年人、年纪较长者、受教育程度不高者、或者对网络技术不敏感者等被排除在外,使得公共服务的普惠性降低。如何兼顾便利性与普惠性的矛盾,以保障公共服务的均等性、公平性则成为我们需要认真思考并解决的问题。党的十八大以来实施的精准扶贫策略给公共服务提供的均等性、公平性和精准性提供了很好的范例。为此,应该充分借鉴精准扶贫的经验,以确保公共服务的精细化治理。努力兼顾精准性、全程性、统筹性,构建政府、市场、社会、民众协同推进基层公共服务共建共享共治的供给治理格局。

在公共服务精准化供给实践中,我们已经有了一些创新的范例。原文化部发布的《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》则专门开发并提供了适合老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众等群体的基本公共文化服务。此外,还要求县级文化馆和乡镇(街道)综合文化站设施建设基本达标,基本实现每个行政村(社区)都建有综合性文化服务中心,贫困地区每个县有流动文化车,以保证这些地区文化服务的有效提供。在探索人民健康的道路上,山东淄博选派优秀年轻医生到基层担任“第一村医”,深入基层开展健康服务工作,缓解了偏远农村地区医疗服务供给不均衡的突出问题。除此之外,许多地方都在积极探索,以通过共享经济的“共享性”,让共享经济助力公共服务的提供,以改变公共服务在地区、城乡、群体间的不均衡状态,并破解技术鸿沟所带来的公共服务普惠性的障碍。

中华民族是一个充满智慧的民族,秉承着五千年文化精髓,我们一直走在为人民提供更多福祉的道路上。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我们更加强调了以人民为中心的服务宗旨,不仅注重公共服务提供的均等化、有效性,也高度重视公共服务的精准性、精细化,切实让人民群众感受到改革开放所带来的获得感、幸福感。

(作者为中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院教授)

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