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[南粤规划]秦虹:都市圈公共服务的跨城供给
来源:2019-11-05 南粤规划

01.

中国城镇化已进入高级发展阶段

当前,中国城镇化已进入高级发展阶段。2010年中国城镇化率超过了50%,2018年底基本上接近60%。我国已经从农村人口多、城市人口少变成了城镇人口多、农村人口少的发展新格局。此后,城市发展将呈现出新格局。

02.

中国城市发展出现新格局

随着我国城镇化进入高级发展阶段,中国城市的发展也出现了一些新的特征。第一个特征,人口的流动方向发生变化。当城镇化率相对低的时候,每个城市自身都在成长,所以本地的城镇化速度非常快。城镇化进入高级发展阶段之后,人口向大城市和大城市群流动集中的趋势非常明显,都市圈开始发展,大城市群开始形成,未来中国的城镇化进程是以城市群作为主体空间形态的。

第二个特征是城市与城市之间的关系发生了变化。过去城市和城市之间绝大多数都是竞争关系,当城市化进入高级发展阶段,或者越往后,每个城市都长大的时候,才有可能城市从过去的竞争关系变成合作关系。

秦虹教授以京津冀城市群为例,探讨在80年代末提出的京津冀发展一体化,过了20多年实际却没有形成的原因,她认为,当时京津冀城市群的几大城市自身发展的空间还都非常充足,在资源、产业、人才以及市场等方面都存在竞争关系,导致难以协作。但是今天提京津冀一体化发展、京津冀城市群发展的时候,我们要比过去20年更加有信心。因为北京城市发展已经足够庞大了,自身已经无法容纳人口产业和各种功能,实际在中央提出疏解北京功能之前,市场已自动往外疏解产业、人口和住房,加上快速交通网络的建设,京津冀内部的这十几个城市,从过去绝对的竞争关系开始步入合作关系。

在中国城镇化发展过程当中出台了很多相关的政策。80年代提出的城镇化发展的政策是坚决抑制大城市发展,积极发展小城镇。但国家发改委关于2019年新型城镇化建设的任务中提出,第一是城市群发展,第二是现代都市圈发展,城市群和现代都市圈都是城镇化率达到一定高度以后才能够形成的发展现象,当前国家政策与城镇化发展的客观规律是极为吻合的。此外,2019年新型城镇化建设重点任务还包括了推动大中小城市协调发展、支持特色小镇有序发展以及强化交通运输网络支撑等内容。

03.

都市圈公共服务需打破行政壁垒共建共享

实现都市圈的公共服务一体化,最核心的是要打破行政壁垒。由于市场需求的客观性和现实性,行政壁垒往往阻碍了一体化的进程。下一步如何实现都市圈公共服务一体化,秦虹教授在总结国内外的成功经验的基础上,提出都市圈公共服务的跨城供给的“三个+”。

1、“规划+机构”:从机制上引导和落实都市圈公共服务跨城供给

一是对整个区域制定“都市圈公共服务一体化”的总体规划,制定基础设施、交通、教育、医疗、社会保障、文化体育、环保等重点领域的专项都市圈一体化规划和实施措施。强化都市圈规划与城市规划的有机衔接,确保协调配合,重点是接壤区域规划整合,推动边界区域公共服务一体化衔接。

二是建立都市圈的决策、协调和执行机制,以及多层次合作协商机制(例如党政联席会议、市长联席会议、项目协调会等),推动落实都市圈公共服务一体化发展重大事项。

2、“政府+市场”:推进都市圈公共服务的共建共享

各城市政府可以通过股权方式建立合作机制。在共建上,通过PPP模式、资产证券化、融资租赁等渠道,引入社会资本参与都市圈基础设施和公共服务设施项目的建设。在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用时,政府承担引导、协调、补贴、监管等职责,促进跨区域项目开展,提升合作效率。

在共享上,统筹教育、医疗等资源在都市圈的均衡配置和协调发展。鼓励拥有优质资源的学校和医院通过建立分校/分院、合作办校/办院、组建教育/医疗集团等形式办学办医。建立公共图书馆文献资源共建和服务协作,实现读者证的互认。

3、“互联网+”:帮助实现跨城公共服务的联通对接

传统的公共服务效率比较低,但随着信息化发展,现在可以通过互联网+能够帮助实现跨区公共服务联网的对接,用现代化的信息手段建设都市圈统一信息平台,在异地信息交换、资格认证模式、结算统筹对接等方面打通跨行政区壁垒,推动政务服务联通互认,健全跨行政区务体系。

具体可以在以下7个方面实现跨城公共服务的联通对接:

(1)建立社会保险参保信息共享机制,推进社会保险体系对接,逐步实现社会保障“一卡通”。实现都市圈养老保险、医疗保险和失业保险关系的无障碍转移;

(2)建设都市圈电子病历系统,推进医保定点医疗机构的互认,医学检验检查结果的互通互认,病人病例的互通共享等,实现医疗保险异地就医的即时结算;

(3)推进公共卫生信息实现共享,定期互相报送传染病、生活饮用水监测情况;

(4)加强交通服务对接,推进客运同城化。加强两市公交信息数据的交流共享,推动智能调度跨市合作,提升智能化公交服务应用水平;

(5)教育城域网实现互通,促进优质教育资源共享;

(6)建立统一就业信息服务平台,推动人才就业服务对接;

(7)应用物联系统、无线网络等信息通信技术建立区域环境监测平台,推动区域生态环境治理协调联动,加强对空气、河流、湖泊、森林等环境资源的动态监测和信息共享,构建都市圈的生态联动保护体系。

04.

公共服务的跨城供给还需机制创新

公共服务的跨城供给除了使用传统的政府行政能力进行协调外,还需要机制的创新。可以引进利益补偿机制和公共投资等经济手段进行协调,如设立都市圈发展基金,在基础设施建设、区域环境治理、生态环境补偿、公共服务均等化等方面分担成本,分享收益,推进重大项目合作。

政府之间可以探索引入市场机制,采取合约、分工、交易等形式,促进公共产品的有效供给。对部分重大项目,可以探索建立跨辖区的公共事业法人。

同时,促进人才的自由流动,改革户籍管理,配合社会保障、住房保障、教育、医疗、职称认定等政策的改革和完善;建立跨区域的劳动人事争议信息共享、协同处理机制以及仲裁机构联席会议等机制;消除限制人口自由流动的障碍,进一步推动都市圈公共服务的一体化。

*本文根据中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹2019年10月在广东省城乡规划设计研究院主办的“都市圈的问题、趋势和对策”学术对话的演讲整理,经讲者审阅后刊出。

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/x7U87MiKy9FKIPxFmSWp5Q

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