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[澎湃新闻]马亮:城市分管副职领导是否影响政府部门绩效
来源:2019-11-05 澎湃新闻

中国各级地方政府普遍采取“分管型副职模式”,即一位副职领导分管若干个部门和辖区。副职在正职的领导下,通过分管几个相近或相关领域的具体业务来承担辅佐工作。比如,一个副市长通常要分管几个甚至数十个市直部门。

不同于美国的“辅佐型副职模式”与澳大利亚等国家“虚设副职”的设置,中国地方政府的副职领导分管数个部门并拥有实权。比如,一个城市的分管副市长负责其分管部门的工作,会对部门的运作、部门政策的制定和执行等产生深远影响。

分管领导掌握着部门的重要资源和权力,因而可能对部门的资源获取产生直接和间接的作用。那么,分管副市长作为职能部门的上级领导,是否及如何影响部门绩效?尽管分管副职至关重要,但少有研究探究他们对其分管部门绩效的影响。

依据资源依赖理论和政策网络理论,我们假设部门绩效会受到分管领导的影响。

根据资源依赖理论,部门分管领导会通过影响部门的资源获取,从而影响部门的工作效果。各市政府部门无法生产所有本部门需要的资源,故而必须在其所处的环境中获取赖以生存的资源,而分管领导能够使部门获得相应资源。不同于部门本身的领导,分管副市长作为政府部门的上级领导,拥有更高的行政层级,可以视之为组织“外部环境”的一部分。他们掌握更高层级的权力和更为丰富的资源,故更有可能通过权力的运作来影响和掌控政府部门的资源。

分管领导之于市政府部门,类似于董事会之于公司。分管领导的权力越大,其可替代程度就越低,对部门的重要程度就越高,这样更能为部门提供关键资源,而关键资源对部门达成既定目标具有重要作用。因此,分管领导可能影响部门的信息、政策和资源汲取,进而影响部门绩效。

与此同时,分管领导可能通过非正式渠道对部门绩效考核结果造成影响,而这同副职领导的级别及其掌握的资源有关。分管领导可能运用权力直接干预考评,也可以通过间接提供资源和政策优惠等方式影响市直部门的绩效考评结果。

简言之,分管领导可能通过直接或间接、正式或非正式的方式干预部门绩效考评。

分管领导的三个特征

基于已有理论和对现实的观察,我们认为,分管领导的党内职务、来源和职业背景这三个因素可能对部门绩效产生影响。

首先,分管领导的党内职务越高,就越有可能通过权力运作影响部门绩效评估结果,并对分管部门的绩效评估结果产生显著影响。若分管领导拥有较高的党内职务,则其在分管部门时更容易通过正式的手段提高部门绩效,从而提高绩效评估结果。此外,若分管领导拥有较高的党内职务,出于政治晋升的私人目的,他或她更有可能通过非正式手段干预部门绩效评估过程,从而对部门绩效评估产生影响。

其次,分管领导的来源不同,掌握的资源不同,可能对部门绩效产生不同程度的影响。我们推测,来自本地的分管领导由于政治关联效应,更容易进行资源汲取,故而拥有更多的资源,并会对其分管部门的绩效考核结果产生正向影响。另一方面,出于“回馈家乡”的目的,来自本地的分管领导可能投入更多的精力进行部门发展,从而提高部门绩效。

最后,分管领导的职业背景各有不同。分管不同领域的领导可能在之前有过分管该部门的经历,或者是接受过该领域的专业教育。专家型领导理论认为,专业组织最好由在该专业表现出众的专家领导,否则可能绩效偏低。因此,分管领导的职业背景同分管部门职能的匹配程度越高,部门绩效评估结果可能越好。

来自东部某市的证据

我们利用东部某地级以上市46个市直部门2013至2017年的面板数据,实证分析分管领导对其所分管部门绩效的影响。该市政府形成了富有特色的政府绩效管理模式,政府部门信息公开较好,适合进行数据收集和统计分析。

我们关注分管领导特征对部门绩效的影响,因此选择该市市直部门绩效考评综合成绩来衡量部门绩效,该成绩能够综合反映市直部门绩效水平。

我们选取分管领导在市委常委中的任职,以反映其党内职务。我们还收集了分管领导的籍贯,统计是该市、本省其他市或其他省。我们对分管领导的学历和履历进行查阅和分析,确定其职业背景是否和分管部门相匹配。

数据显示,分管领导的任期平均为1.88年,说明该市领导的流动性较大。从分管的部门数量来看,市长分管的部门较少;相对于副市长而言,常务副市长分管的部门最多。

分管领导的职业背景均值为0.33,说明约有三成分管领导的职业背景和分管部门相匹配,即该市的职业背景匹配程度处于中等。大部分分管领导的分管领域与其职业背景不匹配,这也在意料之中。因为分管领导数量较少,而每位领导分管部门数量多,因此大部分部门很难与其职业背景匹配。

五年来市直部门绩效考核分数均分为90.93分,说明绩效分数较高,差别不甚悬殊。在考虑了分管领导的性别、年龄、学历、分管部门数量,部门领导的任期,部门预算和部门业务领域等因素后,我们的研究显示,分管领导的行政职务、任期和来源等不会显著影响部门绩效考核结果。

该市常务副市长分管的部门领域广泛,这使得他们有限的精力无法兼顾多个部门,因此没有对分管部门的业务和工作造成较大影响。与之相关的可能解释是,市领导之间的权力平衡与利益妥协,使各个部门的绩效考核结果并未受到实质性影响。与此同时,分管领导对部门绩效的影响微弱,从侧面反映该市政府绩效考核结果的公正性。该市采用社会评价、目标考核、创新创优等多个维度综合打分,充分考虑了多方面因素,避免了领导个人意志对绩效评估过程的偏移性影响,使绩效评估更加透明公平。

值得注意的是,分管领导的性别有显著影响,女性领导分管部门的绩效较低。关于性别差异,研究发现,女性副市长分管的部门多为社科院、教育局、体育局等不太“重要”的部门,相较于公安局、人力资源与社会保障局等部门,它们的绩效较低。

分管领导是中国较为有特色的一种做法,党的领导也强调归口管理。因此,分管领导如何影响其分管部门的运作和结果,就成为一个至关重要的问题。本研究对此进行了初步探究,并可以拓展到其他层级和领域。

本研究在东部某地级以上市发现,分管领导对其分管部门绩效的影响不大,这可能同管理幅度、权力制衡和绩效考评等因素有关。对其他地区和层级的分管领导进行研究,可能得出不同的结果。分管领导对其分管部门的影响机制可能是微妙而隐蔽的,为此需要开展更多的深入研究。

(本研究由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮与研究生王程伟合作进行。本文原题“分管领导对政府部门绩效的影响研究——以中国某市为例”,见于《经济社会体制比较》2019年第5期,页115-125。作者马亮、王程伟,由马亮改写。具体技术细节请参考原文。)

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