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[镜厅论道]宋伟:防空识别区,“法无禁止即自由”?
来源:2019-08-07 镜厅论道

所谓防空识别区(Air Defense Identification Zone,缩写ADIZ),一般认为是各国为了提前发现威胁信息,划定的一个空中预警区域。这个预警区域可能包括陆地和领海上空的领空(例如美国),也可能是从领空外延伸到该国的专属经济区——按照《联合国海洋法》的规定,专属经济区是从领海基线算起,不超过200海里(大约370公里)半径的范围——乃至公海上空的某个空中区域。美国是世界上第一个划定防空识别区的国家,也是拥有全球最大的防空识别区面积的国家。从1950年美国划定防空识别区开始,到现在全球也只有20多个国家设立了自己的防空识别区。因此,大多数国家并没有划定防空识别区。这是一个让人迷惑的现象,为什么各国并不热衷于划定“空中势力范围”?

美国的防空识别区

这首先是因为防空识别区只有识别的作用,并不是真正的“势力范围”,各国并不具有主权权利。防空识别区,顾名思义是“识别”可能的威胁信息。防空识别区并不是“领空”——只有领陆和领海的空气空间才是国家的主权范围所在,因此国家并不在这些地方拥有主权权利。也就是说,尽管一国可以在不干扰飞行自由的前提下,对进入一国航空识别区的飞行器进行识别,维护本国安全,但是并不能具备某种主权性质的管辖权利——对于不配合的飞行器,可以采取伴飞、警告、拦截等措施,但并不能主动发起攻击。防空识别区不具有排他性,因此各国划定的防空识别区是可以重叠的,例如韩国的防空识别区与日本的防空识别区就有部分是重叠的。

防空识别区的第二个局限在于,随着雷达技术、导弹技术、卫星观测能力的不断提升,防空识别区的作用是在下降的。导弹的发射并不依赖飞机,导弹的飞行速度也远超飞机。美国在划定防空识别区的时候,更多担心的是伪装成民用航空器的苏联飞机携带核武器进行攻击,但随着导弹技术的发展,防空识别区的意义已经大幅下降了。如果说防空识别区是为了阻止外国的军机靠近获取地面情报的话,高精度的卫星定位与测量技术也很大程度上使得传统的抵近飞行观察失去了意义。从目前来看,防空识别区的一个实际意义是针对可能的恐怖袭击的行为。如果恐怖分子劫持某架民用航空器,并表现出异常行为(例如不按照原定的飞行计划飞行),那么各国有可能在防空识别区的范围内及时发现并且采取措施。

防空识别区的第三个局限性在于,对于防空识别区内的监控和处置是需要成本的。美国在设定防空识别区的时候,主要是针对民用航空器。也就是说,是预防发生措手不及的攻击。但是,对于军用飞机——不管是美国本国的还是外国的——,美国政府承认是无权管辖的,除非这些飞机进入了美国的领空范围之内。对于绝大多数正常运行的国际航班,通过提交飞行计划、飞行过程中的无线电交流等方式,基本属于无需处置的状态。但是,如果防空识别区涵盖了军用飞机和民用飞机(例如加拿大就采取这样的规定),以及不允许外国军机在本国划定的防空识别区内“收集情报”“演习”等,那么就需要采取伴飞、拦截、驱离等措施,这些都同样是需要付出成本的行为。

这三个方面的原因大体上解释了为什么划定防空识别区的国家数量仍然很少。防空识别区并不是领空,不是说划了一片防空识别区,这个地方就是“我的了”或者“归我管了”。尽管防空识别区对于维护国家安全有一定的意义,但是总的来说,作用是在下降。以美国和俄罗斯这样的世界军事强国为例,美国在阿拉斯加划定了范围广大的防空识别区,但它真的需要担心来自俄罗斯的空中威胁吗?作为两个核大国,很难想象美国或者俄罗斯会派出战斗机或者战斗机伪装成民用飞机来攻击对方。假如是俄罗斯战斗机,在进入美国的防空识别区时肯定就受到了紧密的关注;如果是伪装成民用航空器,则需要遵守相应的识别程序。不管是俄罗斯还是美国,都不大可能冒着核战争的风险去空中挑衅。

围绕着防空识别区的另外一个问题是,各国如何能通过国内法的方式,规定这一区域的规则,尤其是某些国家——例如加拿大、日本——的防空识别区规则带有一定的主权管辖性质?例如,美国所划定的防空识别区范围远远超过了专属经济区,涵盖了范围广泛的公海区域,从而也引发了许多国际法学者的批判:国家如何有权利为公海制定规则?

一部分学者将防空识别区的设立依据解释为维护国家安全的自卫行为。他们认为,飞机运行速度的提升,使得其对于国家的威胁在上升。因此,各国有必要采取提前的预警措施。这一思路当然是最大化国家安全的想法,也是一种最坏打算的想法。现实中,对于那些边界相邻、领空相接的内陆国家来说,它们是没法划防空识别区的,是否意味着它们就处于一种不安全的状况?按照《联合国宪章》的规定,国家的确有自卫权,但这是在面临武力攻击的情况下,或者至少是在有实际和迫切的武力威胁的情况下。防空识别区的设立,一般来说并不面临着现实的武力威胁。

另外一部分学者强调的是“法无禁止即自由”。他们这么说的依据是,国际法上并没有明文规定,禁止国家设立防空识别区。因此,只要是不影响飞行自由,那么各国就有权通过国内法来设立防空识别区。到目前为止,防空识别区在国际法上没有明确的依据,因此各国通过国内法设立的防空识别区规则也是五花八门。这种观点强调的是国家的自由。但是,持反对立场的一方同样可以秉持“法无禁止即自由”的立场,认为,既然国际法上,除了领空就是国际空域,领空是受到限制的,而国际空域是不受限制的,那么各国的飞机就有在包括防空识别区在内的国际空域自由飞行的权利。如果某国设立的防空识别区规定了非常严厉的规则——例如法国曾经在阿尔及利亚设立的规则要求航班提供乘客的信息——那么就是侵害了飞行自由。

在现实中,有关防空识别区的实践,本质上是一种默认的妥协。民用航空器一般来说遵守飞行经过区域的国家制定的识别规则——例如递交飞行计划、无线电交流、开启应答机、报告所在位置等,这是一种国际礼让,也促进了飞行安全;而对于制定防空识别区规则的国家来说,一般来说不会去影响和干涉对方的飞行自由,诸如拦截这样的措施只是最后不得已才能采取的。尽管不同的国家和学者对于防空识别区的性质有不同看法,但防空识别区不是领空这一点是有基本共识的。

比较麻烦的问题在于,是否要对进入防空识别区的外国军机采取伴飞、拦截等行为。支持的一方认为,外国军机如果在本国的防空识别区内进行收集情报、军事演习,自然就是威胁到本国的国家安全,所以需要“御敌于国门之外”,通过伴飞、干扰、拦截等措施赶走它们。反对的一方认为,防空识别区并不是领空,收集情报、军事演习等有可能是不友好的行为,但算不上“实际和迫切的威胁”。但无论如何,即便按照美国一方的观点,防空识别区是国际空域,军事飞机有这样的行动自由,那么划定防空识别区的国家有相应的干扰和拦截的自由,双方都是“法无禁止即自由”。问题在于,这种针锋相对的行为,大大增加了出现飞机碰撞这样的偶发性危机的风险,不利于地区局势的稳定。双方在防空识别区展开这样的追逐、干扰游戏时,一定要遵守相关的规则,否则偶发性的危机可能造成不可控的军事冲突。

作为一项并没有成型的国际实践,防空识别区还算不上有国际法效力的国际制度。各国出于自身的利益,制定不同的防空识别区规则。对于美国来说,出于自身有利的地缘战略位置和空军力量优势,它并不担心别的国家的军机到美国的防空识别区来以及对美国的国家安全造成威胁,因此,美国所坚持的防空识别区规则主要是针对民用航空器的。这样的规定自然有利于扩大美国空军的活动范围、作战优势。这是空军强国的必然选择,与美国的海洋主张是基本一致的——尽可能扩大公海的范围。而对于空军力量弱小的发展中国家来说,它们自然希望通过各种依据,扩大本国的防空识别区管辖权利和管辖范围,一方面有助于促进本国的空域安全,另一方面则是获得了某种空域管理的权力。

“法无禁止即自由”,这句话当然凸显了法治的精神;但是,在法律自身不严密、不成熟的情况下,它就会成为各国政治斗争的工具。围绕着防空识别区的国际政治争论是一个经典的例子。最好的处理办法,当然是划定防空识别区的国家尽可能实施宽松的规则,不影响正常的飞行自由,而美国这样的海洋强国则不必表现得咄咄逼人,经常在各国的家门口飞来飞去以捍卫所谓的“飞越自由”。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授

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