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[镜厅论道]宋伟:专属经济区问题上的国际政治博弈
来源:2019-07-30 镜厅论道

作为一项已经成型的国际制度,专属经济区仍然是当前的一个国际政治热点。在美国执行所谓的“自由巡航”行动的过程中,它的一个核心观点,就是反对所谓的“过度的海洋权利主张”。在美国看来,所谓的“过度的海洋权利主张”就包括许多国家扩大了本国对于专属经济区(Exclusive Economic Zone, EEZ)的管辖权。例如,印度、巴西等许多国家规定,外国船只在专属经济区的军事活动需要得到本国的批准。而美国认为,《联合国海洋法公约》并没有这方面的禁止规定,因此属于“过度的海洋权利主张”。按照美国国务院每年发布的报告,美国的军舰会在全球开展所谓的“自由巡航”行动,挑战包括日本、越南等在内的与美国关系良好的盟友和准盟友的“过度的海洋权利主张”。这些自由巡航大多发生在这些国家的专属经济区内,使得专属经济区的管辖权问题成为一个国际政治热点问题。

事实上,从专属经济区的概念提出开始,由于涉及到巨大的全球资源的分配,因此它早已成为一个国际政治热点问题。不同国家从自身的利益出发,对这一概念持支持或者反对态度。

按照《联合国海洋法公约》的规定,专属经济区是一国领海以外并邻接领海的一个区域,从测算领海宽度的基线量起,不应超过200海里(大约370公里)。从这个概念被提出之日起,它就是一个国际政治的热点问题,因为涉及到巨大的海洋权益的归属。如果所有国家都按照200海里划定专属经济区,那么全球的海域就有三分之一(3700万平方海里)将被瓜分,只有剩下的6700万平方海里属于公海。按照公约的规定,沿海国在专属经济区内有对各种生物和非生物资源的主权,即以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。说白了,就是专属经济区内的资源的开发、利用、保护权利都属于沿海国。

很明显,专属经济区的概念对于那些有着广阔海岸线、尤其是拥有许多大洋中岛屿的原殖民强国来说,是非常有利的。例如,法国因为在太平洋有波利尼西亚这样的属地,不仅堂而皇之地宣称自己也是“太平洋国家”,还拥有非常广大的专属经济区。美国虽然不是《联合国海洋法公约》的签字国,却接受了专属经济区的概念,并以200海里为半径划定了超过200万平方海里的专属经济区。澳大利亚、日本这样的国家因此也拥有了巨大的专属经济区。但是,对海洋强国来说,一般而言,划定专属经济区并不是一个利益最大化的选择,因为作为海洋强国,它们的利益是最大化地利用全球的海洋资源,先去开发其他国家附近海域的资源,而保存本国附近海域的资源。

一些渔业强国因为专属经济区的制度遭受了损失。例如,泰国在20世纪70年代是世界渔业大国,具有很强的捕捞能力,但是,划定专属经济区以后,传统的泰国捕鱼船队的有些作业区域就变成了不能去的区域,这导致泰国渔业的捕捞面积损失了30万平方公里,也导致泰国与缅甸、越南等国家经常性的渔业纠纷。对于一些能够拥有较大范围专属经济区、捕捞能力弱的发展中国家来说,它们自然是极力支持这一制度的。原因在于,它们并没有当时的美国、苏联这种海洋强国的远洋捕捞能力,因此可以通过专属经济区的概念为本国获取和保存巨大的经济资源。但是,对于内陆国家和泰国这样的“地理不利国”来说,专属经济区的制度等于是瓜分了巨大的全球资源,但是它们却无法从中受益。因此,在联合国第三次海洋法会议上,泰国与内陆国家一起,反对专属经济区的概念。时至今日,仍然有30多个国家没有批准《联合国海洋法公约》。

以上围绕着专属经济区这一国际制度的争议,延续至今。确立这一国际制度,又引发了两方面的国际政治争议。一方面,由于岛屿可以拥有范围广阔的专属经济区,而且这些专属经济区可能蕴藏着丰富的石油和矿业资源,这就导致了各国围绕着岛屿归属的领土争端愈演愈烈,加剧而不是减少了国际冲突。这恐怕是各国在讨论《联合国海洋法公约》时没有给予足够重视的问题。另一方面,《联合国海洋法公约》对于专属经济区的规定不够详尽——当然,作为一个政治条约,本质上也不可能是深思熟虑的。围绕着专属经济区的管辖权问题,美国、发达国家与发展中国家之间的分歧和矛盾由来已久、积怨甚深。这本质上是一个国际政治问题,而不是一个通过司法仲裁能解决的问题。各国的利益不一样,因此有不同的主张,很难说谁的主张就是对的、谁的就是错的。这就是国际政治。

在公约中,专属经济区“自成一类”列为第五部分,这本质上就是一种政治妥协。相比领海,公约明确了沿海国对于专属经济区的资源的所有权和相应的保护权利,而这必然意味着一定的管辖权。这些管辖权被归纳为三类:⑴ 人工岛屿、设施和结构的建造和使用;⑵ 海洋科学研究;⑶海洋环境的保护和保全。这些本质上都是范围非常广泛的概念。例如,在专属经济区搜集各种地形、水文的信息,必然具有经济用途和军事用途,因此许多国家主张在专属经济区的这些考察需要经过沿海国的同意,更遑论“不用于和平目的”的外国军事调查。而沿海国也可以利用海洋环境保护和保全的理由来限制外国军用和民用船只的进入。

在美国等国家看来,这些无疑是利用了公约的模糊地带,“过度”主张了自己的海洋权利。它们认为,专属经济区的概念仅仅指的是经济资源的利用和保护,不涉及其他方面。沿海国除了与经济资源的开发利用相关的特殊权利之外,并不对专属经济区拥有其他特殊权利。专属经济区不是“专属安全区”。例如,一些美国学者认为,公约里面,只有在涉及领海的时候,才规定了不允许外国军舰从事搜集情报这样的行为。如果专属经济区也禁止这样的行为,那么就应该有明确的禁止,但实际上没有。而且,他们认为,专属经济区在安全等方面的性质与公海是没有区别的。因此,美国的军舰在这些地方可以所谓的“自由航行”,并不需要领海内的“无害通过”以及获得沿海国的批准。

国际社会仍然在争论的一个问题是,尽管公约规定了专属经济区拥有与公海一样的航行和飞越自由,但这种航行自由和飞越是否等同于所谓的“公海自由”?至少从公约的角度来看,并没有所谓的“公海自由”的概念。公约规定,公海是需要以和平目的来利用,但各国的军事演习也可以被解释为捍卫本国安全、打击海盗。因此,一般来说,公海上的军事演习、情报搜集等都是允许的,附属于所谓的航行与飞越自由。而在专属经济区的规定中,也专门提到“其他国际合法用途”,包括船舶和飞机的操作,并没有注明一定是民用的船舶和飞机。当然,对于希望扩大专属经济区管辖权的国家来说,它们仍然可以以这些活动损害本国安全,从而不属于“和平目的”,以及伤害生物和破坏环境等理由加以阻止。

可以看出,作为一个海洋强国和超级大国,美国的利益在于,在获得巨大的专属经济区的同时,尽可能减少这一国际制度对于美国军队行动自由、信息获取、作战优势的限制。而对于沿海国来说,它们有自然的冲动,去不断扩大本国在专属经济区的各种管辖权利,从而使得专属经济区从经济区逐步演变为安全区乃至领海的概念。事实上,许多拉丁美洲国家就秉持这样的理念,甚至坚持200海里的领海概念。这些冲突很难说谁对谁错,本质上都是对全球资源的争夺。而在当前的情势下,只能是各说各话。美国方面依据自己的力量优势,在全球范围内不断开展所谓的“自由巡航”行动,从而最大化自己作为海洋强国的利益。而对于那些“地理不利国”来说,尽管《联合国海洋法公约》规定要给予它们适当的补偿,但实际上可操作性并不强。

当然,也无需神化国际法或者国际条约;它们本质上仍然是基于国际政治斗争的结果。各国都有不同的利益,关键在于有一种合理的制度设计,能够较好地保护这些资源、实现各国的共同繁荣和发展。对于那些不致力于保护资源、过度捕捞的国家来说,就算是给他们划定最大范围的专属经济区,也可能只是一时的经济利益。国际资源的分配当然可以成为巨大的利益,但是,就算是因为石油资源而富得流油的国家,它们也并不一定是社会发达、人民自由、政治文明的现代化国家,并不值得多么羡慕。在现代社会,关键还是苦练内功,有效利用、保护好现有的资源,通过技术创新、资源解决来求得可持续的长期发展。

这么说并不意味着一个国家可以放弃捍卫自己的合法权益。从美国对待《联合国海洋法公约》和专属经济区的政策可以看出,它恰恰是努力最大化维护美国的国家利益。作为一个海洋强国,美国的利益当然不是仅仅满足于分到一块——尽管是巨大的一块,而是统治公海;对于海洋强国来说,当然是公海的面积越大越好;而在专属经济区制度已经建立的条件下,尽可能减少对美国军舰行动自由、作战优势的限制,自然是符合美国战略利益的选择。如果专属经济区都变成了领海,那么美国海军的全球优势就会大大受到限制。而对于海洋弱国来说,当然是法理上自己管辖的范围越宽越好。

当然,还是希望有更加合理的国际制度,这些制度不仅能顾及到沿海国的利益、地理不利国的利益,而且也能够敦促各国加强对专属经济区的保护,加强对公海的保护。权利也意味着责任。一个国家首先要对本国人民负责,其次也要对国际社会负责。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

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