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【新京报】专家思辨产业政策:当下的中国需要怎样的产业政策?
来源:2019-06-05 新京报

近日,南阳“水氢车”引发热议。针对社会各界关注的“高补贴”疑问,工信部回应称,“水氢车”不能申请新能源汽车补贴。对“水氢车”申报新能源汽车补贴的拷问,再次引发了大家对产业政策的关注。

自1987年我国引进产业政策,中国式产业政策在我国经济发展中发挥了积极作用,但近年来包括补贴在内的一些产业政策的弊端开始显现。

自2016年11月学者间的“世纪之辩”开始,有关产业政策的争议就成为学界和媒体的关注焦点。那么,究竟如何看待过去30余年的产业政策,什么样的产业政策才是有效的,当下的中国需要怎样的产业政策?

基于这样的出发点,新京报邀请中国财政科学研究院研究员贾康,人大国发院副院长聂辉华,北大国发院讲席教授、北京大学企业大数据中心主任张晓波共同探讨这一话题,希望争鸣出有公共价值的建议。

【精彩观点】

人大国发院副院长聂辉华:

从定位上看,产业政策应该是主要发挥“助推”(nudge)功能,也就是产业政策不能取代市场功能、只是辅助市场功能,永远不要忘了这个准则。

“讨论产业政策有没有用是一个伪命题”

新京报:从2016年学者间的“世纪之辩”至今,经济学界对产业政策的认知似乎各执一词,并未形成共识。如何看待学界的争议?

聂辉华:学界争议的问题是——产业政策在什么时候有用、什么时候没有效用,但我认为讨论“产业政策有没有用”是一个伪问题。为什么这么说?这是因为世界上没有任何一项政策一点用都没有,也没有一项政策永远有用。

“成功的产业政策要有考核标准、退出机制等”

新京报:在你看来,产业政策应该关注的核心问题是什么?

聂辉华:在产业政策的讨论中,应该关注的真问题是什么?是要找出产业政策的有效边界,即在什么时候产业政策是有效的,这样才能更好地使用产业政策,或者避免错误地使用产业政策。

我认为可以从两个维度来认识产业政策的有效边界:第一,从发展阶段上看,来自世界各地的发展经验是,成功的产业政策通常发生在后发国家学习和模仿发达国家工业部门的过程之中,而失败的产业政策通常发生在那些新兴行业或者处于技术前沿的行业。对于模仿型产业政策,后发国家在追赶过程中仍然需要,但是对于前景不明的探索型产业政策,一定要谨慎使用,应该将产业的选择权交给市场。第二,从微观基础上看,应该更多地以民企为主,政府与民企合作推行产业政策。这样能使得政策趋于市场化,减少人为干预和失败的风险从而保护企业利益。政府如果越位或违规,或被立法和司法机关制约;如果缺乏经济效率,会被企业抵制。

那么,如何在实践过程中减少产业政策失败的概率?

成功的产业政策要有考核标准,达到了一定目标,才给予补贴或者优惠政策;要有退出机制,比如要确定好补贴何时退出;应该具备竞争中性原则,无论民企国企都同等对待;要能弥补市场失灵,在市场能够起作用的领域,产业政策就不要参与了。

“保持自下而上摸索制定政策的经验”

新京报:有观点认为,中国是在1987年引进的产业政策,如何评价过去三十余年产业政策的效果?

聂辉华:回顾中国30余年的产业政策,实际上并不好评价。确实有的行业受益于产业政策而获得巨大的发展,而有的行业并未实现政策目标。

评价产业政策不能简单说这一政策是利大于弊还是弊大于利。但确实如林毅夫所言,成功追赶的国家没有不使用产业政策的。所以,产业政策类似于科研的研发投入,成功的企业肯定需要投资研发,但不能说投入研发一定会成功,这中间存在一个概率问题。同理,我们客观看到产业政策的效果在某种程度上也是一种概率,在不同的行业,成功和失败的概率是不一样的。

“要把握好政策的边界不能无限扩大”

新京报:从当前中国经济发展阶段看,中国还需要产业政策吗,需要怎样的产业政策?

聂辉华:当前中国还需要产业政策。这是因为目前中国的很多行业还处于追赶阶段,尚未形成一定的规模,同时面临着国外激烈的竞争,但国家又要在这个行业占据高点。实际上,某些行业的竞争属于国与国之间的竞争。如果政府能推一把,比如给予优惠政策,就能在国际上领先了。特朗普就表示,美国一定要保证他的一些关键技术处于国际领先地位,如果不领先,美国政府就要采取一些支持政策。因此,我不同意“领先阶段不需要产业政策”的说法。要尽可能在领先阶段少用产业政策,并不代表不要使用产业政策。尤其不能忽略了行业竞争背后的国家竞争和博弈,在一些涉及国家利益和安全的领域,政府有必要推一把。

在使用产业政策的过程中,要把握好政策的边界不能无限扩大。具体来说,要把握好两个问题:如何使用、制定过程。

第一,要慎用产业政策。很多产业政策的出发点是好的,但用着用着就走样了。既然防止不了产业政策走样,那就少用一点。在必须使用产业政策的时候,要有一个边界。从定位上看,产业政策应该是主要发挥“助推”(nudge)功能,也就是产业政策不能取代市场功能、只是辅助市场功能,永远不要忘了这个准则。或者更基础地说,市场在资源配置中起决定性作用,产业政策只是发挥辅助功能。产业政策不能仅仅锦上添花,必要时应该雪中送炭。

第二,产业政策如何制定出来,可能比讨论什么样的产业政策更重要。产业政策的制定过程决定了政策是否有效,如果制定过程不科学不规范,再好的政策目标都无法实现。如果制定过程有效,实施起来就可以尽可能减少或者避免偏差。

政府制定产业政策的时候,要有一个科学合理、透明的过程,要和企业、协会进行商量。这是因为了解整个行业的人参与其中可以保证这个政策不会太脱离实际,方向不会有太大的偏差,同时避免出现利益输送。此外,在和行业协会磋商、谈判过程中,要有一个有效的监督和检验机制,确保制定出的政策对整个行业甚至国家大局有利,而不是只对某些企业有利,也不会为了行业的短期利益而损害他人的利益。

全文链接:https://m.bjnews.com.cn/detail/155965296514110.html

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