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[华夏时报]石慧敏:《外商投资法》集中体现中国推进更高层次公平竞争的努力
来源:2019-03-14 华夏时报

备受瞩目的《中华人民共和国外商投资法(草案)》已提请十三届全国人大二次会议审议。如果通过,该法将替代于1979年、1986年和1988年分别通过的“外资三法”——《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作经营企业法》,成为中国外商投资领域的主要法律。如何看待这部法律及其所涉及的外商投资活动?回顾中国改革开放以来发展的主要阶段并展望未来,可以帮助我们找到答案。

中国近几十年经济的快速发展增长始于1978年的改革开放,与此同时,中国也开始探索引进利用外资,作为经济开放的重要策略。1992年邓小平南巡之后,外商投资获得了大规模提升,当年中国实际利用外资达到110亿美元。到1993年,中国已经成为发展中国家当中实际利用外商直接投资最多的国家。2001年加入世界贸易组织(WTO)后,外商投资领域进入了第二个突飞猛进的阶段, 2013年实际利用外资规模达到阶段性的顶峰,将近3000亿美元。近几年,尽管中国吸引外商投资有所放缓,但2017年中国吸引的外资占全球11.8%,仍然在全部国家和地区当中位于第二位, 仅次于美国。

在改革开放早期,中国经济发展的主要模式可以概括为“快速的工业化”,即国民经济从农业向以工业尤其是制造业为主的结构转变。这一时期,经济主要特征表现为三个方面:(1)大量劳动力从农业部门转移到工业部门;(2)经济增长主要依赖固定资产投资;(3)基础系统的工业生产能力形成。在这三个方面,外商直接投资都对中国经济发展发挥了重要作用。首先,中国吸引外资的政策聚焦于出口导向型经济发展战略,表现为重点引进和出口贸易相关的领域,比如“三来一补”的加工贸易。这一政策准确的定位于中国劳动力富裕、成本相对较低的比较优势,同时迫切需要从农业向制造业转移的客观需求。出口导向型的吸引外资策略帮助中国较快的克服了工业化初期内需不足的劣势,提供了解决工业领域就业的重要途径。时至今日,加工贸易依然在中国的出口中占据重要位置, 2018年,加工贸易出口额占总出口的比重将近为44%。其次,在依赖固定资产投资方面,改革开放初期中国遇到原始资本金不足的重大障碍,尤其是外汇资金。来源于外商投资的资金成为中国固定资产投资资金的重要组成部分,例如,整个上世纪90年代的固定资产投资资金中,外资的规模接近国内贷款规模的45%,超过财政预算内资金规模的两倍。最后,外商投资在中国形成相对完整的工业生产能力过程中,也发挥了重要作用。一方面,通过引进外商投资,中国享受了技术外溢的好处。特别是加入WTO后,中国尤其重视通过外资的技术引入,据统计2002年以后新建的外商项目中接近60%采用了其母公司较为先进的技术。另一方面,中国通过设立沿海经济开放城市和经济特区,也利用外商投资企业来促进产业链上下游的聚集和地区内的聚集,使得中国在参与全球价值链的竞争中处于有利位置。

近年来,中国经济发展进入了新常态,经济发展的阶段性任务也发生了变化。其一,基本工业化结束之后,经济发展应当从依赖要素投入转变为更加依赖技术创新;其二,出口导向型模式和投资拉动型模式应当逐渐让位于消费推动型模式,国内消费需求起主导作用;其三,进一步深化改革,提高政府相关政策的配套能力,挖掘政策红利。在此背景下,并不意味着中国经济发展不需要外商投资了,相反,外商投资可以发挥更重要的作用。首先,继续鼓励外商投资,扩大开放领域,吸引质量更高的投资项目,可以有力的促进中国境内国有企业、民营企业等所有企业间的竞争。从而持续发挥竞争机制对于企业运营、管理和生产的效率,推动企业改革和产业升级。其次,随着经济的快速发展,中国消费者的需求日益提高,国内市场对于经济发展的作用越来越高。但是,中国经济依然存在许多短板,尤其体现在相关服务业和中高端消费品供给能力的不足上。加大在相关领域对于外商投资的促进和保护,将会有利于满足国内市场需求和提高消费者福利。事实上,近期数据现实,中国在相关服务行业吸引外资的规模与日俱增。2008年开始,服务行业已经超过制造业成为中国吸引外资最主要的部门,尤其是在细分的行业,如信息技术、电脑和软件业、租赁和商服业以及金融行业。最后,对于外商投资相关配套政策的出台,也将为中国国内其他领域相关政策的改革提供借鉴,通过扩大开放的形式深化中国的经济金融体制改革。

外商投资在中国的经济发展中有了新的施力点。但是,目前中国在吸引外资领域还存在一些问题。根据相关调查,部分外商投资企业反映遇到以下困难:第一,尽管中国的商业经营环境有了大幅提高,依然存在相关政府政策不确定、不透明问题,涉及外商投资的相关行政许可和审批更加繁多和耗时;第二,部分外商企业持续报告在经营过程中面临国有企业和民营企业的不公平竞争,而很多对于外商企业的歧视源于相关政策,比如相对于外商企业,国内企业尤其是国有企业更有可能获得政府的优惠融资和优先的行政审批和许可等;第三,中国对于知识产权的保护还有待提高,比如部分外商企业反映在专利、商业秘密和商标等具体领域受到侵犯,同时偶尔存在强制性的技术转移等。上述这些问题的存在,不利于外商投资企业在中国的健康发展,更不利于中国经济新常态发展道路的转变。正是在此大背景下,中国提出了对外商投资领域相关立法的改革,回应相关问题,继续鼓励和促进外商投资。 《外商投资法》的出台便是这些工作的集中体现。

展望未来,在制定《外商投资法》的基础上,未来还有两方面的工作要做:一方面,相关配套细节需要落实,比如对于准入前国民待遇和负面清单的具体化,提高政策的透明度;另一方面,需要确保对于相关政策法规的执行。唯有如此,才能真正发挥此次立法工作对于外商投资的促进和推动作用。最终,期望未来外商投资企业不再被单独列出,实现更高层次的公平竞争。

(作者为中国人民大学经济学院副教授、国家发展与战略研究院研究员)

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