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[网易]马亮:领导重视如何影响政府部门存废
来源:2019-03-01 网易

一个人从生到死,无法避免与形形色色的政府部门打交道。百年老店很少,但政府部门的寿命却普遍很长——用1976年考夫曼的话来讲——几乎长生不老。然而,政府部门和其他组织一样,都有生老病死。那么,为什么有些部门可以青春永驻,而另一些部门则是短命鬼?

政府部门的存废及其背后的影响因素,这是政治学和社会学长期关注的经典研究课题。许多因素会影响政府部门的存废,比如部门的成立时间、职能、规模、级别、隶属关系、法定依据、绩效表现、党派背景等。此外,外部环境也有一定影响,比如战争、政变、财政紧张等因素。

然而迄今为止,大量研究都是关于欧美国家的,中国政府部门的存废问题则缺乏扎实的经验研究。笔者同陈思丞(清华大学公共管理学院博士后研究员)、Tom Christensen(挪威奥斯陆大学政治科学系)合作完成的论文,对此进行了研究。

中国几乎每隔五年就会启动一轮政府机构改革。如此频杂的机构改革,为我们考察政府部门的存废问题提供了有趣的场景。对于中国政府部门的存废,是否还有其他影响因素,甚至是更重要的影响因素?

有。政府部门的存废不仅是行政效率问题,也是一个政治问题。这可能容易理解:部门存废会涉及权力重构和利益重组,因此可以说是政治色彩较浓的行为。上级领导的态度对于部门存废至关重要。

中国的法治社会建设仍任重道远,又是单一制国家,因此上级领导的意志对政府部门的设立与裁撤(常常涉及政府机构改革)的影响很大。因此,我们的研究拎出“领导重视”这个概念,考察“领导重视”如何影响中国政府部门的存废。

研究发现,如果政府部门得到关键领导的关注,继续存在的机会就越大。领导关注度每增加1%,部门被裁撤或合并重组的概率会降低约10%。这就像家中几个孩子争夺父爱一样,受宠的孩子往往可以获得更好的发展机会。

当然,每个部门“争宠”的必要性可能不同,这与部门的级别、规模和职能有关。相对来说,部门规模越小、职能越边缘、级别越低的,越有可能从“争宠”中获得更大收益。这似乎就像家中排行最小的孩子越会“来事”,因为他们天然就处在竞争劣势,需要和兄/姊争夺稀缺的父爱。

领导批示的信号作用

领导重视会影响部门存废——结论听起来“符合一般认知”,但研究得以可信,首要要解决这一问题:如何衡量上级领导的关注度?

中国党政部门的领导批示制度,是理解政治运行逻辑的关键环节。领导通过批示“发号施令”,部门通过批示理解上级意图。因此我们用政府部门每年获得领导人的批示数量来衡量其受到领导重视的程度。

我们选择建国至文革结束这段时期,并主要考察Mao Zedong的批示对政府部门存废的影响。选择这个时期,主要是因为Mao在此期间是中国的最高领导,影响力无往弗及,这为研究政治关注度的影响提供了理想场景。

数据涵盖了1949年至1976年期间的207个部门,一些部门刚设立不到一年就被撤掉了,而另一些部门则存续了20多年。平均来说,一个部门会存在6.08年,部门之间的差异较大。数据显示,部门裁撤发生最多的年份是1958年、1954年和1970年。

Mao批示的数据主要来自《Mao Zedong年谱》。在这27年间,Mao平均每年会有许多批示,其中38份批示是针对部委的。一个部门一年获得的批示平均为0.61个,最多25个,而有半数部委从未获得Mao Zedong的批示。

部门获得的批示越多,意味着Mao对部门职能的关注越多。我们对中央政府部门的研究显示,在控制了其他影响因素以后,获得领导批示越多的政府部门,越有可能在机构改革中被保留下来,被裁撤的风险也就越低。

研究还发现:领导重视对部门存废的影响强弱,取决于部门本身的特征。举例来说,经济职能部门获得的批示对其存废的影响较弱,而非经济部门则受益更大。这可以理解为建国后百废待兴,经济部门在政府序列中地位突出,因此领导重视与否对经济部门存废的影响相对较小。

另外,部门人数越少、级别越低,领导重视与否对部门存废的影响越强。这符合我们的预期,即小、低部门更加需要领导重视才能不被忽视乃至遗忘。这似乎也类似于家中子女获得父爱的逻辑,即排行越小的孩子越需要争宠。

领导批示的不同维度

领导批示既可能是正面的,也可能是负面的,所以需要比较正反批示的不同影响。Mao的正面和中性批示居多,负面批示很少。研究显示,批示的基调对部门存废影响不大。为什么呢?具体而言,一级政府有上百个部门,要想不被领导遗忘,就需要“制造点动静”。负面批示固然意味着部门遭到批评,但有时也为部门翻身提供机遇,这可以理解为无论是正面还是负面的批示,都意味着领导重视,并且希望这些部门存在。

Mao执政期间,他主要关心党的领导和军事领导,而国家主席Liu shaoqi和国务院总理Zhou enlai则更多负责行政事务。我们按同样方法把Liu和Zhou的批示纳入分析,结果显示Zhou的批示会对部门存废有类似的影响,但是影响力较Mao明显更弱且不稳定。Liu的批示数量很少,所以对部门存废几乎没有明显影响。

一个部门获得的领导批示可能分散在不同年份,所以我们还考察了部门成立迄今历年获得的领导批示总数和年均批示数量这两个指标,分析结果同以每年批示数量为领导重视的指标得出的结论基本一致。我们还考虑了其他可能,比如最近获得的领导批示比过去的更重要——领导更有可能记住最近的事情。半数部门没有获得任何领导批示,因此我们还考察了是否获得批示对部门存废的影响。上述稳健性检验都表明我们的研究结果是经得起考验的,即领导重视的确会影响部门存废。

这项研究表明,政府部门的存废是一个政治色彩较浓的问题,能否得到关键领导人的关注和重视是一个至关重要的影响因素。这可以部分解释为什么政府部门会“眼睛向上”和唯命是从——上级领导不仅决定了部门能否获得优惠政策和稀缺资源,也会影响部门能否继续存在。

与欧美国家的中央政府部门研究类似,从这项研究我们可以看到:政治运作是理解部门存废的关键因素之一。只不过在不同国家,我们需要使用不同的参考指标,并进行不同的解读——欧美国家的领导人更替往往会深刻影响部门存废,而在中国我们看到领导批示有着类似的影响。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)

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