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[湖南日报]聂辉华:构建“亲”“清”“平”的新型政商关系
来源:2019-01-31 湖南日报

专家简介:

聂辉华,现为“国家高端智库”中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、科研处副处长,经济学院教授和博士生导师。他主要研究政企关系、企业理论和制度经济学,曾获“全国百篇优秀博士学位论文”奖,入选中组部首批青年拔尖人才计划(国家“万人计划”)、教育部长江学者奖励计划青年项目。

2016年两会,习近平总书记第一次用“亲”和“清”两个字概括、阐述新型政商关系;2017年,“构建亲清新型政商关系,促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”被写入党的十九大报告;2018年两会,总书记进一步强调“构建亲清政商关系才是阳关大道”……近几年,亲清政商关系成为了一个“高频热词”,成为社会关系中和经济领域里普遍关注的形态。如何领会“亲清”内涵?如何处理“政商”关系?最近,湖南日报记者采访了中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、教授、博导聂辉华。

1 亲清政商关系的创新之处是将“政府作为”与“政商边界”有机结合起来了

湖南日报:总书记为什么那么重视亲清政商关系问题?他提出的新型政商关系,究竟新在哪里?

聂辉华:总书记对政商关系的高度重视,具有鲜明的时代背景,抓住了当前的紧迫问题。

党的十八大之后,中央发起了一场规模和力度空前的反腐败斗争,澄清了吏治,净化了政治空气。在反腐败过程中,暴露出了很多官商勾结的问题,具体来说就是官员和商人之间进行利益输送,并建立攻守同盟,败坏了法治建设和社会空气,产生了非常不公平的恶果。为此,总书记强调要荡涤传统的、扭曲的政商关系,要建立新型的亲清政商关系。简单地说,政商关系要从过去的“勾肩搭背”,转型为“君子之交淡如水”。此外,从经济社会发展的角度讲,政商关系是经济增长的重要因素,也是营商环境的核心内容,因此构建规范的、符合法治精神的政商关系,才能为中国经济长期增长奠定制度基础。总书记提出的新型政商关系,不同于传统的政商关系,主要的创新之处是将“政府作为”与“政商边界”有机结合起来了,既要让政府有所作为,又要防止利益输送,这完全符合中国作为一个发展中国家的国情。按照纯粹西方的做法,政府官员和商人之间是互不干涉的,政府不能干预企业,但这种“长臂距离”的政商关系并不适合中国,因为中国政府在经济发展中扮演了非常重要的角色。反过来,中国也不能回到过去的政商关系状态,而是要发展有边界、讲法治、合规范的新型政商关系。

2 政商关系既是一个重大的时代课题,又是一个严峻的现实命题

湖南日报:那么,怎样看待当前的政商关系问题?

聂辉华:政商关系既是一个重大的时代课题,又是一个严峻的现实命题。

说它重大,是因为:第一,政商关系是中国最重要的经济关系和社会关系;第二,政商关系是决定经济增长的制度环境之一;第三,政商关系关乎官员和商人的切身利益。

说它是一个严峻的现实命题,是因为这几年在政商关系领域发生了很多冲突或者敏感的问题,亟待解决。根据中纪委的工作报告,2012年底至2017年底,全国纪检监察机关共立案154.5万件,处分153.7万人,其中厅局级干部8900余人,县处级干部6.3万人,涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。根据我们的数据库,1991年至2016年2402个副厅级以上贪官被查处,323个被公开审判,169个能够确认是否涉及民营企业行贿。144个贪官涉及民营企业行贿,占85%,平均每个贪官涉及6.12个商人。按这个指标计算,过去几年的反腐败斗争可能牵涉到60万商人,形势非常严峻!此外,2018年前后,接连发生了黑龙江毛振华雪地陈情事件、山东德州皇明集团董事长实名举报市委书记事件、山东临沂金凤凰置业公司负责人张方成实名举报当地管委会不作为事件。这些企业家“网络上访”事件在过去很少发生,如今集中爆发,说明当前的政商关系到了一个非常敏感和脆弱的时期,切实需要从根本上重视和解决。

3 就中国历史而言,政商关系主要体现为政企合谋与政企伤害

湖南日报:应该说,构建新型政商关系,更多的是一个实践课题,需要用历史的眼光来考量、国际的视野去比较。在我国历史上,政商关系是怎样体现的?对现在还有怎样的影响?

聂辉华:是的,分析政商关系需要历史的和国际的视角。

从政府是否干预企业、政府与企业的行为是否合法合规两个维度,我将古今中外的政商关系分为四类:政企合作、政企合谋、政企分立和政企伤害。就中国历史而言,政商关系主要体现为政企合谋与政企伤害。因为在传统中国社会中,官员地位远高于商人,又没有法治观念以及保护商人合法权益的制度安排,所以基本上商人依附于官员,这样双方都有利时,就容易形成政企合谋的政商关系;而在一方失利时,这种合谋就容易演变为官员对商人掠夺的政企伤害关系。大家比较熟悉的“红顶商人”胡雪岩就是一个典型案例。胡雪岩最为人称道的第一笔风险投资,就是押中了落魄文人王有龄的仕途,但这种手法无论是过去还是今天,都是很不光彩的。作为信和钱庄伙计,胡雪岩私自挪用钱庄500两白银,借给王有龄进京捐官(其实就是合法买官)。王有龄在浙江做官之后,立即用公款600两白银偿还本金和利息。对胡来说,这属于挪用公款;对王来说,这属于贪污。胡雪岩在各地开钱庄、做生意完全是空手套白狼。除了挪用公款,胡雪岩还经常贿赂官员、帮官员行贿、对官员家属进行利益输送,可以说是劣迹斑斑。我曾发表了一篇文章《胡雪岩的十宗罪》,总结了胡雪岩“成功模式”背后的诸多犯罪或违规行为。

不得不说,中国古代传统的、扭曲的政商关系直到今天还有影响,甚至胡雪岩还成为一些商人膜拜的对象,这是很不正常的。我想主要原因是,一些部门的官员权力太大,又缺乏有效的监督和制约,导致商人围猎官员,延续了过去的官商勾结模式。因此,十八大之后反腐败斗争中,暴露了很多官商合谋的腐败案例,这并不奇怪。好在总书记适时地提出了构建亲清新型政商关系的理念,我相信之后的情况会明显好转。事实上,现在的政商关系的确比过去清白多了。我们在调研中多次发现,至少明目张胆的索贿行贿现象减少了,吃拿卡要的行为减少了,这都是进步。

4 西方发达国家的政商关系相对透明和规范。它们建立了一套成熟的制度体系,值得借鉴和参考

湖南日报:比较而言,西方国家的政商关系处理,已经有一套相对成熟的制度,它们的规范对我们有什么样的借鉴?

聂辉华:西方发达国家的政商关系相对透明和规范。它们的确建立了一套成熟的制度体系,有些方面值得我们借鉴和参考。第一,政府很少干预企业的微观经营活动。企业的生产经营活动具有相当大的自由度,基本上是“法无禁止即可为”。这从根源上减少了造就扭曲政商关系的温床。第二,政府权力受到严格监督和约束。对政府的主要约束是反腐败法律。这方面,美国1977年就制定了《海外反腐败法》,不仅遏制了美国企业在本土腐败,而且对美国企业在海外腐败也形成了有力震慑。第三,充分发挥行业协会的中介作用。行业协会相当于一道“防火墙”,能够减少政府和企业之间“亲”而不“清”的概率。第四,保护舆论监督。媒体监督是减少政商勾结和利益输送的重要力量。第五,法律对行贿企业惩罚较重。企业向官员行贿,会被司法部门调查并被法院判刑,这阻遏了企业通过腐败方式进行不正当竞争或谋取私利的行为。这一点也特别值得中国学习,目前反腐败过程中对行贿者处罚较少,对受贿者处罚较多,这可能与中国司法体系的特征有关,比如过于依赖口供以及保护“污点证人”。第六,建立完善的公司治理结构。除了外部因素导致政商关系扭曲,企业内部缺乏监督机制也是重要原因。西方发达国家的上市公司有很完善的治理机构,董事会或监事会有完善而且又有利的执行机构,在内部进行审计,对管理层进行监督。相反,中国企业的一些董事会、监事会没有充分发挥作用,尤其是私营企业,往往是老板一个人说了算。

5 要走出清则不亲、亲则不清的死结,最好的办法就是加强媒体或舆论监督

湖南日报:在我国当前的实践中,清则不亲、亲则不清似乎成了一个死结。怎么会这样?

聂辉华:的确,现实中“亲”、“清”两点难以同时做到。如果一个官员跟一个商人走得太亲近了,往往就容易形成政企合谋的利益关系,就无法做到“清”了。反过来,为了防止不清,官员和企业从过去的“勾肩搭背”到现在一些地方的“背对背”,又走到了另一个极端,无法达到官员为企业服务的目标。主要原因有两点:第一,法律法规不健全,亲清边界不明晰。比如,官员在业务时间能否参加商人的私人宴会?商人能否在业务时间请官员吃饭?官员能否参加企业的剪彩活动?这些事项过去并没有明文规定,要么容易导致越界,要么容易导致疏远。第二,缺乏对权力的充分监督。法律不健全,又缺乏监督,在利益的诱惑下,当然就很容易形成官商勾结、政企合谋的情况。即便有比较完善的法律法规,也需要充分的监督,才能避免官商之间的利益输送。而且,如果有充分的媒体监督、群众监督,即便法律法规不太完善,我相信利益输送也会减少很多。“阳光是最好的防腐剂。”因此,要走出清则不亲、亲则不清的死结,最好的办法就是加强媒体或舆论监督,杜绝官商之间在桌子底下的交易。

6 任何一个国家或社会,法律都不是解决违法问题的唯一手段,还需要培养社会道德体系,让非正式的制度发挥约束作用

湖南日报:在构建亲清政商关系方面,是否应该道德修养和制度建设齐头并进、相辅相成?

聂辉华:任何一个国家或社会,法律都不是解决违法问题的唯一手段。原因是,法律不可能面面俱到,总要根据实际情况不断完善;而且,法律的执行本身具有较高的成本。比如,你不可能派人24小时监督所有官员和商人,这既不现实,恐怕也侵犯人权。因此,除了依靠法律惩戒,形成正式的威慑作用,我们还需要培养社会道德体系,让非正式的制度发挥约束作用。一个道德水平高的商人,会将行贿受贿看作是一种耻辱。如果企业界普遍将行贿受贿看作一种耻辱,那么行贿受贿现象就会少很多,政商关系就会清白很多。一些行业协会制定了行规,要求企业不要违法违规,并且同行会对违规企业鄙视,不再与违规企业合作。这类似于一种村规民约,这种道德倡议有时也能发挥较大的正面作用。毕竟,除了法律,声誉也是一种重要的约束。一个企业除了硬资产,品牌、商誉也很重要。而且,越是大企业,越是重视商誉。

7 评价政商关系,我们已经形成一套可操作的指标体系;改善政商关系,各地也有一些做法值得借鉴

湖南日报:您如何评价中国各地的政商关系?有没有什么可操作的指标体系?

聂辉华:去年1月3日,李克强总理主持召开国务院常务会议,要求借鉴国际经验,抓紧建立营商环境评价机制,逐步在全国推行。在现行体制下,没有评价体系,就无法进行考核,没有考核压力,就难以推进新型政商关系的落地。对此,中国人民大学国家发展与战略研究院积极响应国家需求,借鉴国内外关于营商环境和政企关系的理论研究和实践经验,构建了基于“亲”“清”两个方面的政商关系健康指数评价体系,然后利用政府统计年鉴以及网页爬虫技术抓取的各类公开数据,对中国285个城市的政商关系进行评价,形成了中国第一份城市政商关系排行榜——《中国城市政商关系排行榜(2017)》。我领衔发布的这个排行榜有两个方面指标:亲、清。在“亲”方面,我们主要关注政府的亲商政策,重点关注三个一级指标,分别是政府对企业的关心、政府为企业提供的各类服务、政府降低企业税费负担。在“清”方面,我们有两个一级指标:政府廉洁和政府透明。然后,我们在每个一级指标下设立了若干个二级指标。例如,在“政府对企业的关心”方面,它包括市领导(市委书记、市长)当年到企业公开视察的次数以及与企业家座谈的次数两个二级指标。在“政府对企业的服务”方面,主要从基础设施、金融服务、市场中介和电子政务等四个方面加以衡量。在电子政务效率方面,我们重点关注政府网站和移动政务两个维度。我认为,这一套指标体系的可操作性还是非常强的。

此外,在改善政商关系方面,各地也有一些做法值得借鉴。例如山西省委常委会通过了《关于开展全省领导干部联系民营企业工作方案》,要求建立领导干部联系帮扶民营企业制度;广州发布了《中共广州市委广州市人民政府关于促进民营经济发展的若干措施》(简称“民营经济20条”),要求在涉企案件调查中,慎重选择办案时机和方式,严格区分企业有关负责人和企业法人的责任,慎重发布影响企业声誉的新闻信息,慎重使用侦讯措施,不轻易查封企业账册、扣押企业财物等;贵州率先建成了全国第一个覆盖全省的省级电子政务网平台,实现了17万公务员同网办公,极大地节约了政府运行的制度性成本,减少了腐败机会。

8 构建新型政商关系,除了“亲”“清”,还要有“平”

湖南日报:对于构建亲清政商关系,您还有什么好的建议?

聂辉华除了“亲”“清”,还要有“平”。某种程度上,平等比亲近和清白可能更重要,因为只有平等的关系,才更容易形成合理合法的关系,政府对待企业,才有基于“平等”的契约精神。2016年11月27日,《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)发布,针对一些地方政府政策不连续,“新官不理旧账”问题,《意见》规定,“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任”。这就是“平”的体现。

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