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[凤凰网]严金明:通过改革进一步激活土地的使用和收益权
来源:2019-01-18 凤凰网

四十年的时间过去了,中国的土地制度改革经历了几轮变化,而在精准扶贫和乡村振兴战略下,农村如何进一步解决空心化问题?未来应该从哪些方面进一步放松对农民和农村的限制?中国的高端智库该如何建立?凤凰网《政对面》第23期对话人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明教授。

《政对面》对话严金明实录精编(一)

通过改革进一步激活土地的使用和收益权

政对面:今年是改革开放四十周年,我想跟你聊一聊土地改革的问题。在这四十年中,土地改革到底经历了那些关键的阶段?十九大的时候又把乡村振兴战略写入了报告中,农村的振兴问题似乎成了一个新的节点,如何在一个新的发展阶段中,进一步缩小城乡的差距?你对此有什么样的看法?

严金明:我国的改革开放是四十年前从农村农业开始的,而农业又是从土地制度改革开始的,可以说土地制度的改革拉开了国家改革开放的序幕。1978年12月,安徽凤阳小岗村农民自发组织起了小岗村改革,签订了家庭联产承包责任制的协议,当时叫包产到户。要签订这样一个协议是很不容易的,因为在当时的政治背景和大环境下,农民是冒着坐牢的风险。当年小岗村起了示范带头的作用,然后从安徽一直推广到全国。

1984年的时候,我们国家的粮食产量得到了很大的提高,当时达到了一个历史新高。改革要解决的是长时间以来农产品的短缺,农民的投入很多收入很少问题,其中主要症结出在制度本身。原来的制度已经不适宜生产力的发展,所以当家庭联产承包责任制改革一实施,就释放了广大农民积极参与农业生产的积极性,使农业生产得到了大踏步的提高。由此农民有了钱,也带动了工业的发展,所以这个改革在带动农业发展的同时,也带动了整个工业和商业体系的发展。

有意思的是,十一届三中全会是1978年12月18日到22日在北京召开的,小岗村改革开始差不多也就在这个时间。可以说,小岗村改革和改革开放大政方针的制定几乎是同步进行的。在这之后,国家又对土地制度做了一系列改革,我们有这样几个时间节点:一个是1984年颁布的一号文件,第一次明确了家庭联产承包责任制的期限是15年,这是一个非常重要的时间节点。第二个时间节点是1993年颁布的十一号文件,又把第二轮的土地承包进行了明确,30年不变的一个期限,现在大部分地方还在执行期限内。

再往后是2007年颁布《物权法》,《物权法》是我们国家民法体系里非常重要的法律,主要是规定财产范围的法律制度。我国现在正在起草的《民法典》也是非常重要的法律制度之一。从《民法》上来说有动产和不动产,不动产主要就是土地,《物权法》对不动产规定的制度更多,它明确了土地承包经营权为物权,特别是物权里的用益物权,也就是农民有使用或收益的权益。在这之前对于承包经营权是什么性质的权利一直存在争论,学术上有说是物权,也有说是债权,所以2007年的《物权法》的颁布非常重要,因为只有明确了权利,才能让农民吃下一颗定心丸。

到了2017年,中央对农村土地承包经营制度又做了进一步的明确,主要是把原来的三权分置进行细化,并且明确各个权利的内涵和外延。主要是把农村集体土地的所有权,农村土地承包权以及经营权进一步的细化和拆分,然后再赋予各自权利和义务等。但是因为第二轮承包不久就要到期了,所以十九大的报告明确提出在第二轮土地承包以后再延长三十年,给农民一个预期,稳定的预期对发展农业生产和提高农民利用土地的热情非常重要。

政对面:你刚刚谈到几次土地制度变革的主要特征是“确权”,四十年前的“确权”更像是对土地产出的确权,“确权”准确来说是放松了对农民的限制。但放松限制而激发的生产力是有极限的,在不停地“确权”之后,依然有部分农民、农村处于贫困状态,在精准扶贫和乡村振兴战略下,在土地制度改革上,你认为哪一种措施对于中国的实际情况是比较可行的,而且它能够切实的解决当前农村和城市发展面临的巨大的鸿沟、代沟问题?

严金明:实际上改革是围绕权利的,如果回到四十年前,那么从产出的本质上来说就是农民打的粮食交足国家的,留足集体的,剩下是自己的,以后的改革依然是围绕着增值收益的分配来进行。我们的改革方向要清晰,大方向是根据国家的基本国情特点。另外我们依然要坚持集体土地所有权不变,稳定承包权,放活经营权,在这基础上把农民的积极性调动出来,因为积极性会转化成用好土地,而土地能多产粮食。现在中央明确了要进行乡村振兴,土地制度将发挥重要的作用,如何进一步明确土地制度里使用和收益权利是我们今后的研究重点。

政对面:当前不容忽视的一个现象是农村的空心化越来越严重。一部分农民口袋有钱了,但依然有相当多的农民处于贫困的状态。下一轮改革中,我们需要在哪些方面进一步放松对于农村和农民的限制呢?

严金明:因为整个改革过程是从计划经济向市场经济转变,改革是为了让市场在资源配置中发挥决定性作用,我们要放活并减少对农民利用生产要素的各种限制。在权利层面,比如《物权法》,我们要物尽其用,也就是地尽其用。其实立法很大的目标是让土地的生产力得到提高,但前提是产权要清晰和明确。

另一方面是合理的利用土地,比如节约利用或规模化利用等。现在地方村庄空心化比较多,是因为在推行城镇化过程中,很多农民进城打工了,所以农村剩下的是一些老人和儿童,有些村庄就出现了废弃的情况,因此村庄怎么合理的规划和整治是我们亟待关注的大问题。

政对面:要释放农村土地利用的潜力,有些学者提出是否可以考虑让集体用地进一步进入市场,然后吸引城市中的中产阶级,甚至是一些初创型的企业进入?如果他们能够很便宜的拿到这些土地或使用权的话,是否能进一步打通城乡资源的流动?

严金明:你说的这个问题是非常重要的,我们说要城乡融合,但现在的城乡土地制度实际是相互独立的,因为国家的土地制度实行的是两种所有,一种是国家所有,一种是农民集体所有。在这种情况下,如果土地已经城镇化变成国有的了,那么另外一个相邻的比如集体土地,这两个之间的产权往往就是不平等的权利,如果评估价值的话也会相差很大。所以我们要进行城乡统筹,在同地时候按照同权同价的改革思路进行。

我们一直在探索,比如大家所熟知的三块地改革,一个是征地制度改革,一个是宅基地制度改革,一个是农村集体经营性建设的用地制度改革。中央已经在全国选了三十三个点统一进行,本来到2017年就是收耕之年,但由于问题非常复杂,所以延长到了今年年底。另外我们也在总结,在进行试点经验总结的基础之上,把土地管理法的修改、修订落实到法律中,因为一个成熟的法律制度能稳定农村的土地制度。现在改革的方向是要扩大农村经营性建设用地制度改革的范畴,我们会进一步摸索,一个是试点可能会扩大,另一个是统筹征地制度改革和宅基地制度改革。如何把土地改革的权利明晰,如何分配增值的收益才是问题的本质。

政对面:未来进一步推进农村的改革可能面临两大块“石头”,一块土地制度改革,另外一块是户籍制度改革,你觉得哪一块可能率先撬动呢?你是怎么来判断?

严金明:改革如果总结成两点的话,一个是人的改革,也就是户籍制度的改革,另一个就是土地制度的改革,我觉得这两个改革是相辅相成的,要同时进行。因为如果你的户籍在原地方,就享受不到城市发展的一些红利,我们现在对于户口制度的改革考虑的是农民进城后怎样享有城市居民的权利。以北京为例,北京大约有八百多万的常住人口没有北京户口。另一块是关于土地的,在农民进城后,我们可以根据农民的意愿和情况对他们的土地进行处理,这就需要我们把城乡融合、城乡统筹作为一个整体来考虑。

政对面:一般外界容易用城乡收入差距的系数来评判中国农村改革的成败。统计局最新公布的城乡居民人均收入倍差是2.77,在发展中国家里,这样的城乡收入差距的比例是非常高的。我们该怎样去解决?或者怎样去评判我们的改革,以及我们可以汲取哪些经验教训?

严金明:在城镇化的过程中,如果从征地制度来看,有很多地方征地的补偿比较低,但城郊和城市周边的却有农民通过征地得到了大量的补偿,甚至出现一夜暴富的现象,比如2009年深圳的岗厦村通过征地拆迁出现了十个亿万富豪。但大部分农民还是没有分享到城市在城镇化发展中的红利的,那如何让他们享受整个制度的福利是顶层设计需要考虑的问题。其实我们一直在讨论在城市周边和经济发达地带哪些是合理的补偿?哪一些要通过税收或基金收取过来,然后应用到广大农村?或是如何在中西部地区,通过财政的转移支付让农村能够享受发展所带来的利益和增值。

落实到具体制度的话,我们精准扶贫的土地制度上有一个非常有用的政策工具,就是城乡增减挂钩。原来精准扶贫地区的范围是在一个乡,后来拓展到县域,之后再扩大到全省,并且允许跨省挂钩了。举个例子,云南乌蒙山区片区这个地方很穷,现在政策进一步放开,农民整理出的地可以和上海或其他省之间进行挂钩,像上海、北京这些城市的支付能力是很强的,因此对乌蒙山区的改善非常大。这个政策工具是我们中国所实行的新的探讨,在扶贫上彰显了很大的效益。

政对面:从1978年小岗村最底层农民冒着极大风险的改革掀开了整个改革开放的序幕,农村在快速发展的四十年中也累积了一些问题,我们是否需要再一次像小岗村当年冒风险的行动才能够破除改革既有的范例情况呢?你会如何来评说?

严金明:像小岗村这样的改革,完全复制一般不太可能了,但是我们在有些方面改革力度还要更大一些。比如怎么样把权利搞活,特别是经营权,如果要进行流转,就要配套一系列的制度。国家的宪法规定集体所有权不变,但是在经营权上可以做一些功课。比如三块地加上承包地就变成四块地,我们可以积极大胆去探索。另外,在征地制度改革方面,些地方政府改革的动力不强,所以政府自身的权利要削减,我们应该把这些权利更多的赋予农民。改革是一个利益调整,难免会有一些障碍。我们改革的目标是让农村农业发展,让农民富裕,我们要考虑的是怎样调动农民的积极性,让农民也参与其中。所以如果想让农民得到实实在在的实惠,我们在限制流转方面的政策需要进行修改,相应的法律也要进行修订。

现在我们从立法的角度上来说,往往是注重纵向的。管理方面的公法和行政法立法比较多,但是权利流转的横向关系的立法我们还要加强。

《政对面》对话严金明实录精编(二)

一张蓝图干到底与 “讲好中国故事”

政对面:接下来我们聊一聊有关规划的问题,谈到规划大家会觉得是一个中长期的战略,我们整个内地的规划现在有两大问题:第一是规划的空间和实际发展的差距特别大。另外一个是长官意识,经常是一把手一换,整个城市规划都要推倒重来,对一个国家的城市发展来说,怎样更好地进行规划或优化?

严金明:这是一个大家关注和聚焦的问题,涉及了国家整个行政管理体制的改革。在解放前的时候,规划这个词知道的人很少,到解放后国家非常重视规划,规划这一词几乎是家喻户晓了。我们在重视规划的时候,各个地方的规划很多,甚至有些地方政府有几十个规划,因此规划之间相互有干扰和冲突,而且各部门都有它的利益驱动,所以实施过程中就存在一些问题。但通过今年中央大的体制改革,我国成立了自然资源部,自然资源部里又专门成立了国土空间规划局,并且把原来住建部的城乡规划、包括城市规划的职能也整合到一起,其中很大一个职责就是进行空间规划并实现统一。另外还整合了其他一些相关的比如原来国土资源部所有的土地利用总体规划,土地整治规划,国家海洋局的海域使用规划,海岛保护规划等。究竟怎么构建呢?我们需要多轨合一构建新的规划体系。现在这个总的方向定了,但对规划的体系如何重新梳理整合,我们还在进行研讨。

关于解决规划冲突等问题,我们现在借鉴国外,尤其是德国、日本还有欧洲一些国家空间规划的经验,结合我们国家传统的合理做法,从立法层面进行解决。这个程序可能比较复杂,但是我们往前探索的脚步是不会停滞的。

如果说到具体问题的话,比如像做北京市的五轮规划时,前四轮每一次的人口都是有突破的,这一次是否有突破我们要将来才能看到。从现在到2035年,北京定了一个人口规模范围,压力很大,这里面有一些问题是比如人口是不是要放开呢?这个问题上我们需要考虑地方资源环境的承载能力,北京作为首都,它的集聚的效应是很强的,因此北京的资源特别是水资源非常珍贵,我们现在已经采取了南水北调的措施来解决北京水的问题,但这个约束还是不小的。另外如果人口过载了也会带来其他的环境污染问题。所以,做规划要理解规划,科学规划。

长时间以来,有的时候规划是有用的,有的规划好像显示它的作用又不强,我们一句话叫规划规划,纸上画画墙上挂挂,不如领导一句话。这些年已经发生了一些重大改变了,现在规划的权威性和法定的效果已经大大的提升了,在十几年前二十年前这种现象比较多。这种现象现在相对少了很多,但有些地方还存在,所以有的时候上一届政府说向城东发展,下一届政府可能就向西发展,实际上规划我们还是要一张蓝图干到底,不能因为政府换届或者主要人员变动而改变,它要有一个稳定性来进行。

政对面:按照你的说法,是否可以理解为一旦进入到立法程序或者最终法律条文的出台,无论是国土规划,或者是各方面的规划,它会往更加健康有序的方向发展呢?

严金明:那当然,我们就是要减少阻力,发挥它的效益最大化。那么按照这样目标的时候,从规划的政策,特别是管理的政策,探索成熟了,然后上升为了法律,法律就是政策的条文化、成熟化,定性化。成熟了以后,那这样目标是我们所期盼的。经济效应、社会效应和生态效应以及综合效应能够达到最大化,这可能是追求的一个理想的规划目标。

政对面:我们经常会发现很多小城镇拆旧建新,然后发展成相似的旅游小镇现象,因为你是这方面的研究学者,又是国家级的智库人才,看到这些之后想必会格外痛心,有没有什么方式可以让这些规划更优化呢?

严金明:规划的本质其实就是结构和空间的优化,从而达到它的功能最大化。规划的时候一定要强调个性,要强调的因势利导,而不是规划千篇一律,规划的时候雷同。确实,我们现在出现了一个比较成功的城镇后,别的一些地方就喜欢模仿,能在模仿的基础上有一些创新、有一些改变就会不一样,但有的地方几乎和其他地方就一模一样,那到最后它失去了自我。

我们把这些规划和设计叫克隆,克隆在规划上是不行的,在遗传学上、生物学上它是很大的科技进步。规划的时候要讲个性。我们规划的时候,比如这个地方地势有山有丘有水流有平原等等,有些地方领导就想搞得一马平川,河流本来是弯弯曲曲的,有的时候就喜欢把这个河流搞的笔直笔直。这样思路是不行的,我们刚才讲的因势利导,在这儿有山有丘有平地,有河流,就应该借助自然的地理地势和地貌来做规划,那各个地方可能就会不一样了。在规划的目标上面,也要有各地自己的个性,不能东施效颦。

政对面:最后跟你聊一聊你的本职工作,据我了解,人大国发院跟北大国发院不太一样的是咱们的兼职研究员会更多一些?这有什么样的区别?同样是国家级的智库,人大国发院的特色是什么?你作为执行院长会怎样评价它?

严金明:作为人大国发院管理层的一员,我当然是非常有感情的,人大国发院是2013年人民大学集全校之力打造的大学新型高端智库,我们的全称是中国人民大学国家发展与战略研究院,简称国发院。2015我们成为了国家二十五个高端智库的试点单位之一。我很荣幸也非常重视担任执行院长来负责的一些具体工作,比如国发院的战略发展规划,重要人事,内参审核、上报等。国发院是一个团队在整体运作,我们是一个实体机构,所以专职的研究人员还是比较多的。所谓的兼职是在有足够专职研究员基础之上的,我们还利用了人大的主要资源也就是人民大学各个院系的教授,有很多教授把国发院作为大品牌的共享平台,他们写出很高质量的文章以国发院的平台来对外发布。

现在我们国发院主要集中在三大研究领域,一个是经济治理与发展,一个是政治治理与法制创新,还有一个是社会治理与社会建设。我们围绕这些方面为党和国家提出一些重要建议,也就是成为智囊。今年是成立五周年,应该是一个重要的节点,这五年来人大国发院为党和国家在政策方面出了很多主意和建议。我们的一些智库产品、专刊或报表等有七百多份,大概有三分之一以上都得到了采用和采纳,得到国家领导人批示的有一百多份。在社会上我们为地方政府也提供了支撑,比如说在四川宜宾,有我们的分院,长江经济带的研究院,我们还在青岛,包括重庆都建立了分院或者观测点,这样我们能掌握一手资料,使我们所做的内参更好,更实。

政对面:作为执行院长,你在从事自己研究专业的同时,还有很多院里的研究、内参要直通高层,你在时间上怎么去保持平衡呢?

严金明:像我们这些人在学校里是双肩挑。一肩是自己的教学和科研,另外一块是要做行政管理的工作,确实比有一些单肩挑的花出的时间多一点。从我个人来说,以往我主要忙个人的事,比如著书立说,拿些大的课题等。但是现在既然在这个位置上,就要考虑学校,为大家做好服务的工作,现在这反而是我的重心了。若我们国发院有一些成果能得到应用的话,我会比自己发一篇文章或出一本书更加感到喜悦和欣慰。所以有时候我自己也在慢慢的调整。白天我更多的把工作放在国发院,同时负责全校的科研,晚上我就利用一些时间写文章和备课。

政对面:最后一个问题我很想问,现在有各种各样的智库,包括地方级的、国家级的等等,也存在一些垢病,有的时候只有库而没有智,没能发挥应有的作用。你认为智库怎样走上一条良性发展的道路呢?特别作为国家级的智库,真正应该肩负什么样的职责?

严金明:我们很注重智库的国际化,我们把世界大学联盟的智库秘书处设在人民大学的国发院里。尤其是我们现在也在研究全世界共同的问题,比如大家现在关心的“一带一路”、中美的贸易战等问题,我们的智库不但为国家做贡献,也在国际上为彰显世界和平、发展、稳定做贡献。

现在我们注重“讲好中国故事”,我们选出人大有代表性的比较优秀的著作成果,翻译成多种语言,除了英语外还有其他小语种等等,然后发表出去,让国际对中国的社会和文化了解,同时提出一些我们的建议。我有一个比较深刻的体会是十年二十年以前我们在国际交流的时候是一个倾听者,是被动的,甚至我们有一些教授在交流中自信心不足,但现在我们交流的时候,感觉就是平等的,甚至国外的一些政治人物都在很耐心地听我们讲中国故事。我们的每一个学者都感受到了我们国家从一个大国在向强国迈进。

政对面:有一些评价说智库可能太多太滥,但是真正提供的智力支持似乎并不能真正完全达标?

严金明:有的时候我们喜欢一哄而上,看到一个东西好,所有的人都跟上去,比如看到大学这个专业好,所有的大学就都去办,然后就办滥了,学生就业也成了问题。智库这几年确实比较热,从发展上说它是个好事,说明大家很关注。但我们确实需要注意的是一些智库是否具备这方面的实力和能力?我们把学术科研叫第一科研,智库科研叫第二科研,这两个科研都要建立在雄厚的学术基础之上,所以我们利用了人民大学的学术资源,在这之上提出的点子或者建议才具有可操作性。我们要本着实事求是的原则,为党和国家提供一些真知灼见,不能误国误民,不然智库就是反作用了。

我们在重视智库发展时更要注意的是智库的质量,尤其是成果的质量,这是智库的生命线。不求一时的轰动,但提出来的东西要经得起时代和历史的检验,我们是想把人大的智库建成最懂中国的高校一流的新型智库,我们还需要脚踏实地,继续努力。

(访谈嘉宾严金明系中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长)

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