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[凤凰网]马亮:打通区域协调的“任督二脉” 促平衡发展
来源:2018-12-03 凤凰网

当一线城市的孩子们使用iPad上课时,偏远地区的孩子们却在奢望温暖的教室和齐整的教具。

十九大报告指出,当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分的发展主要体现在区域之间的发展差距日益拉大,区域协调的力度有待提升,全国一盘棋的谋划迫切需要贯彻落实。

日前,中共中央和国务院联合印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(以下简称《意见》),为理顺区域协调关系和创新区域协调机制指明了方向。

密切关注时政的人士会发现,早在2018年9月20日,中央全面深化改革委员会第四次会议,就审议通过了该《意见》。

《意见》提出要坚持市场主导与政府引导相结合、中央统筹与地方负责相结合、区别对待与公平竞争相结合、继承完善与改革创新相结合、目标导向与问题导向相结合的五项原则。《意见》对应提出区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作、区域互助、区际利益补偿、基本公共服务均等化、区域政策调控、区域发展保障等八个方面的机制。这是首次中共中央和国务院如此高度重视区域协调问题,《意见》的出台将为促进全国区域协调产生重要的指导意义。

中国是幅员辽阔的大国,每个省份乃至较大的城市,都可以同一些国家的规模相匹敌。由于历史文化、地理区位和经济社会方面的因素,中国各地区之间的发展差距较大。改革开放以来,中国采取了“先富带动后富”的区域阶梯发展战略。通过试验区的优惠政策,沿海地区的“一部分人先富起来”了。与此同时,内陆地区也享受到了改革的红利而快速发展。但区域之间的差距并没有随着发展而日渐弥合,反而有日益拉大乃至分化的风险。

区域之间不协调的问题表现在许多方面,并到了亟需高度重视和果断干预的地步。比如,一些地区奉行地方保护主义的政策,导致要素和产品市场的割裂,在一个国家内部也出现重重设卡的现象。再如,由于激励机制错位,中国往往是各省各市交界之处长期处于“三不管”的灰色地带,出现投资不彰、犯罪横行、经济不发达等省界怪现象。与此同时,各地区之间在基本公共服务和生活水准方面的差距也令人担忧。

区域不协调使我们付出了沉重的代价,并可能危及国家长治久安。区域协调不彰还会拉大区域之间的差距,使国民的认同感、凝聚力和向心力受到威胁。因此,至关重要的是要打通区域协调政策和利益的“任督二脉”,使包括人才、资金、技术、产业等各类要素资源能够在区域之间自由流动,逐步弥合区域之间的发展差距。

“以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展,带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展,带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设,带动珠江-西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心,引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展,带动相关板块融合发展。”《意见》提到这12座城市,突出了特大城市和城市群的示范引领作用,发挥京津冀、长三角、珠三角等城市群在区域之间辐射带动的协调作用。

“绿水青山就是金山银山”,发展暂时落后的欠发达地区有其独特的比较优势,而这将为其赶超发达地区提供基础条件。要利用好欠发达地区的比较优势,避免重走发达地区先污染后治理的道路。与此同时,发达地区也要主动伸出援手,带动欠发达地区跟跑、并跑到领跑。比如,在水污染、空气污染等方面,发达地区要为欠发达地区买单,而不是完全无视欠发达地区的历史欠账和发展困境。

在推动区域协调方面,既要发挥政府的引导作用,更要凸显市场的基础性作用。比如,在财政、人事、产业、项目管理等很多领域,仍然存在浓重的计划经济体制色彩,使区域协调受到体制掣肘和制度阻滞,无法走出区域协调的“魔咒”。以区域间人才流动为例,人为设置重重关卡可以延迟乃至阻滞人才流动,但也会释放人才难留的信号,使人才得不到充分尊重和合理利用。

值得注意的是,“强扭的瓜不甜”,要尽量减少采取强制性和命令性的政策,多考虑如何创新性地应用激励性政策和柔性政策,使区域协调是两厢情愿和水到渠成的合意结果。

《意见》提出了许多富有创见的区域协调新机制,当务之急是研究落实这些区域协调机制,使之可以持续发挥预期的效果。

为此,应研究建立基本公共服务均等化、全国市场一体化等各领域的区域协调进程评价体系,使区域协调有更加明确的晴雨表和仪表盘,能够对标对表地予以稳步推进。要打破过去“原子化”的政府绩效评估模式,通过绩效管理机制创新,使区域之间达到休戚与共、唇亡齿寒的状态。

要进一步释放容错纠错的激励信号,使各地区有动力和有意愿地创新区域协调机制,并使有复制潜力的先进经验做法尽快推广和发挥更大的作用。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)

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