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[社会科学报]钟真:谁来种地?我们正亲眼目睹新型农业经营主体的崛起!
来源:2018-11-19 社会科学报

为了较好地把握当前新型农业经营主体的发展态势,中国人民大学“新时期新型农业经营体系构建研究”课题组依托对河北省等5省15县的主要农业经营主体进行了实地调研。目前,我国各类新型农业经营主体实现了巨大的成长,对各个时期的农业发展起到了重要作用。第一,基于土地流转的规模经营渐已成势。第二,农业劳动投入结构发生明显变化,土地流转对农业剩余劳动力的挤出效应十分明显。第三,农业投资水平上升到新的高度。第四,农业社会化服务供给与需求“双增长”。 第五,农业高成本与低利润格局日趋固化。第六,来自政府的支持不断加强。

新型农业经营主体面临五大问题

但是,各地发展很不平衡,面临的问题挑战较多。与其他很多调查研究类似,课题组此次实地调研也发现,新型农业经营主体普遍存在规模偏小、发育不足、人才缺乏、融资困难、运行不规范、带动力不强等诸多问题。但这些问题多为针对新型经营主体本身的内在问题,具有一定的“共性”特点。而课题认为,当前不同新型经营主体的个性问题和各类经营主体发展面临的宏观问题更加值得关注。概括来说,主要有以下几个方面:

第一,家庭农场过度规模化。调查发现,在多种因素的综合作用下家庭农场的经营规模普遍过大,绝大多数家庭农场完全无法以家庭自有劳动为主来进行生产经营,而需要大规模雇工来完成。样本中,家庭农场的平均土地规模达到了508.3亩,比普通农户大了近30倍;其中,同时存在转入又转出土地家庭农场比例达到了7.2%。这说明,家庭农场的实际经营方式已经突破家庭经营的基本范畴,而更多地偏向于企业化经营,并且已经出现了一小部分家庭农场的土地经营规模超出了其经营能力的现象。而我国家庭农场规模过大的原因与政府引导政策不无关系。从各省出台的家庭农场认定办法看,多数地区对家庭农场的经营规模仅做了下限要求。

第二,农民合作社虚化和异化严重。经过近十年的培育发展,我国农民专业合作社数量井喷式增长,但是真正符合“所有者与惠顾者同一”这一本质规定的农民合作社却很少,“名实不符”现象十分普遍(邓衡山等,2016)。课题组调研发现,这种现象突出表现为两种形式。一是合作社的虚化,即合作社作为具有法人地位的市场主体在生产经营管理上没有充分体现出一个正式经济组织的基本功能。二是合作社异化,即合作社的经营方式因其内部治理结构和外部发展环境的特殊性而表现出非合作社的特点。样本合作社中,约有78.0%因合作社决策权受到主要成员控制而表为主要成员的经营特征。

第三,农业企业离农倾向明显。从产业链环节看,样本中直接从事种植、养殖的农业企业比重仅为35.6%,以农机作业、农资供应等生产性服务业为主的农业企业比例约为20%,而以农产品加工、仓储运输、销售等产业链后端环节为主的农业企业比重达到60%以上(部分农业企业兼营产前产中产后多种业务)。从产业分布看,主要涉及粮食、蔬菜水果、畜牧、水产等第一产业的农业企业仅占40%,而开展观光、旅游、餐饮、住宿等第三产业业务的农业企业比例达到了55%以上,约有15%的农业企业已经在工程建设、房地产开发、生活物资销售等非农领域开拓了业务,还有一小部分企业基本放弃了农业业务。 

第四,规模经营的成本刚性化和风险显性化并存。新型农业经营主体的成长,不仅扩大了农业对生产要素的需求,也提高了农业对要素市场的依赖。在城镇化、工业化的加速过程中,各类要素价格系统性上涨的趋势对新型农业经营主体的发展带来了“不可逆”的挑战。由于绝大多数新型经营主体都依赖土地流转实现规模经营,故土地租金成为农业规模经营者刚性开支。

与此同时,规模化农业生产经营所面临的不确定性和限制性因素明显增加。一方面是重要农产品价格波动加剧,新型农业经营主体应对难度加大。

第五,现有政策支持重点与新型农业经营主体的经营特征尚不匹配。从调研的情况看,现有政策的不匹配主要体现在以下两个方面。一是政策支持对象尚不匹配。目前大多数强农惠农政策仍然是重点针对普通农户而制定的。即便很多中央文件要求政策向新型经营主体倾斜,但从财政等具体政策落实上多数是遵循“存量稳定、增量倾斜”的原则进行的。换言之,对新型农业经营主体的政策扶持重点需要依靠增量支农资金来解决。这与新型农业经营主体在现阶段所能发挥的功能和发展需求是不相匹配的。调查显示,在有转入土地的新型农业经营主体中有75.3%没有获得国家农业补贴(“三补合一”的补贴资金),而是发放给原承包户,其中并没有因此而要求转出户降低土地流转费用(或要求后不成功)的占到了55.6%。二是政策支持内容尚不匹配。目前农业补贴等政策主要是针对农业生产投入的支持,而对于耕、种、收、田间植保等作业环节和相关服务性业务的支持则相对较少。这与新型农业经营主体成长带来的社会化服务供求“双增长”局面是不相匹配的。

新型农业经营主体的发展趋势

一是新型农业经营主体吸纳就业和促进增收的功能将持续提升。随着新型农业经营主体的不断成长,农业产业链分工将进一步细化,农业用工的市场化程度将进一步提高。这个过程不仅将创造大量的新增农业劳动岗位,提升农业劳动力素质,扩大农业就业;还能促进农民的工资性收入和农业经营性收入的双增长。

二是各类新型农业经营主体之间的融合将进一步加强。目前,新型农业经营主体已经借助土地流转等方式实现了较大的经营规模,但在发展中仍然面临经营实力较弱、发展资金短缺、议价能力和产品竞争力偏低等问题,越来越多的新型农业经营主体对于选择进一步的合作与联合表现出强烈愿望。中央出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》也指出,“支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。”。样本数据中,45.6%的专业大户或家庭农场、33.3%的农业企业均以成员身份参与多种类型的合作经济组织,而28.2%农民合作社参加了农民合作社联合社。

三是农业社会化服务主体和服务市场将快速成长。样本数据显示,新型农业经营主体对于技术服务等十项农业社会化服务都有强烈需求,但是真正接受过这10项农业社会化服务的比例却均明显低于需求比例。

四是新型农业经营主体的分化将开始加快。各类新型经营主体的数量已经增长到了一个较高的水平,但进入政策扶持“序列”的时间各有长短,发展程度也参差不齐,分化在所难免,也顺理成章。分化主要表现为以下两个方面:一方面,同一种类型的新型农业经营主体之间的异质性在快速增强。样本数据中,家庭农场或专业大户、农民合作社、农业企业三类主体中成本利润率(固定设施投资按年度损耗折算)最高的20%与最低的20%的均值相差分别达到了10.2倍、8.6倍和19.3倍。另一方面,不同类型的新型农业经营主体正在进行深度“排列组合”。

完善新型农业经营主体支持政策体系

随着土地、劳动、资本和技术等生产要素的充分流动和市场机制的不断完善,家庭经营、合作经营、企业经营和集体经营等方式共同发展的局面将继续向纵深推进,在二轮承包基础上形成的小规模农户经营格局将进一步加快转型的步伐。结合新型经营主体发展的历史脉络、当前态势与未来走向,我们提出如下四点政策建议。

第一,农业适度规模经营应紧紧依靠新型农业经营主体,但在政策上需适当控制过度规模化的经营方式。建议在出台相关扶持政策时,对新型农业经营主体设定规模下限的同时,按照实际情况因地制宜地设定合理的规模上限;明确向市场释放一个信号,即政府支持适度规模经营,但不鼓励规模越大越好。 

第二,农业现代化道路的方向有待转型,推进农业适度规模经营的重点应从土地规模化转向服务规模化。建议农业支持政策重点从聚焦农业生产环节转移到更多关注农业经营全过程的社会化服务方面来,从支持新型农业经营主体扩大土地等要素投入水平转移到更多地支持他们提供更全面、更优质的农业社会化服务上来。这种调整不仅符合当前农业供给侧结构性改革所要求的转变农业发展方式的基本思路,还将大大减轻现行农地政策特别是出台不久的“农地三权分置”的政策压力。

第三,稳健推进新型农业经营主体的培育和成长,坚持激励与监管并重、扶持与规制并行。在新的历史时期,新型农业经营主体的培育有必要加强宏观引导和微观治理。一方面,在经营主体的内部管理与运行机制上,政策既要给予充分的激励,又要给予足够的监管。建议对政府“培育清单”中的新型农业经营主体按照是否具有市场自立性为主要标准进行定期“体检”,实现支持对象“可进可出”;重点引导新型农业经营主体在农业现代化的薄弱环节上发挥作用。另一方面,在业务领域和发展方向上,政策既要有具体的支持措施,也要有明确的规制手段。建议根据不同类型新型农业经营主体的组织特征,引导和调控好新型农业经营主体的发展方向。

第四,按照农业供给侧结构性改革的思路重塑新型经营体系的政策框架,有针对性地完善新型农业经营主体的发展支持体系。完善新型农业经营主体的政策支持体系需进一步强化顶层设计。在支持对象上,要统筹各类农业经营主体,促进适度规模经营为导向的多种经营方式共同发展。这就要求,既不能用过去面向普通农户的惠农思路来指导制定新型农业经营主体的支持政策,而应根据新型经营主体相较于普通农户的优势来设置鼓励引导政策;也不能把不同类型的新型农业经营主体的关系割裂对待。在支持内容上,应采取“共性”与“个性”相结合的扶持策略。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

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