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劳动力市场研究中心举办“农村土地制度改革与健康城镇化”专题讨论会

中国经济改革起于农村土地制度,并且延续了多年的小农经济分散承包形式的家庭联产承包责任制和土地集体所有制。目前,在人口不断流动入城规模越来越大的背景下,土地制度成为影响农民彻底市民化的一个最重要因素。虽然国家鼓励农地流转,但并未从根本上改变农村土地制度,长期问题仍然存在。当前也有一些地区进行了各种改革尝试,并取得了可比较的经验,值得总结。下一步农村土地制度到底是股份化、公有化还是仍然延续当前做法?或者有其他更好的处理办法?对劳动力合理流动会产生什么影响?为了回答这个问题,劳动力市场研究中心邀请了相关领域专家和政府部门官员,就各种方案的利弊进行讨论。

劳动力市场研究中心主任、劳动人事学院副院长赵忠教授主持了会议。会议邀请了经济学院刘守英教授,德国哥根延大学于晓华教授,国家行政学院法学教研部宋志红教授,国家卫计委流动人口中心处长刘金伟研究员,以及经济学院孙文凯教授。这些专家学者就各自深入研究的土地制度相关话题进行了报告。

刘守英教授阐述了中国农村土地制度改革的核心问题和趋势,并介绍了几个典型的试点改革地区经验。农村土地制度改革的核心是集体地权分割变动。60多年来,从土改以后到集体化,又到包产到户,到如今三权分置,集体所有制下构建土地权利的政策一直在摇摆,没有说一定沿着哪一条主线在走。集体所有制权利安排的方向是把农民土地的产权使用收益转让尽量做到更实更稳当,但这条路挑战还很大。当前,部分试点地区显示土地安排重回集体化的苗头明显,比如贵州塘约、广东南海、上海松江、成都崇州等地都是如此。做实集体所有制、做事经营权是目前这些试点地区的共性。

于晓华教授从国际经验和国内实地调研讲解了土地制度改革的可能问题。目前我国农村很多年轻人没有分配承包地,又没有失业保险,社会保障缺失。土地所有权是人和地的结合,需要不断变更政策。非洲土地基本上国家的土地全都是国有所有,分配的时候给村集体由村长或者长老分配。有时一场瘟疫半个村庄的人就没有了,所以要很快地调整土地所有权,这种所有权变更比较不尊重初始产权。世界银行和欧盟1980年代就认为产权不明确会导致土地的农业生产效率低下,1980年代美国和欧盟的海外援助机构对非洲发出邀请,由欧盟援助基金和美国承担确权费用,但发现确权仍然困难,农民坚决反对。最后只能尊重农民的习惯法。类似地,俄罗斯私有化后土地确权也带来了诸多问题。在河北顺平县的研究发现,农村土地调整存在公平性和效率稳定性的矛盾,土地还是农民的最后保障,分配问题可能将来引起社会的很多不满。

宋志红教授就宅基地改革试点地区经验作了总结。宅基地和承包地在改革过程中有一个共同的地方就是中央提出三权分置,但两者有很多不同之处。截止到目前理论界、实务界尤其经济学界和法学界就何为三权分置的理解还存在很多的争议。宋教授围绕宅基地的三权分置具体讲几个问题:第一我们为什么要实行宅基地三权分置?中央提出这项政策的时候到底要干什么?当前来看宅基地三权分置的目标是盘活宅基地和农房,保证所有权不变在这个前提下要保证农户的基本居住的权利以及它的财产权利。第二个我们现在的法律途径在盘活现有的宅基地和农房的时候有什么手段?有偿退出和强制无偿退出目前看都有一定问题,从操作看出租方式目前是一个可行方式。第三,怎么盘活新的宅基地?要盘活农户的宅基地时候,需要让没有身份限制的社会主体都能够参与到宅基地的利用当中,不是只有农户才能利用。目前33个试点当中,义务、大理、德清等地都有不同的出租模式,各有可取之处。

国家卫计委刘金伟处长就流动人口调查数据发现流动人口进程落户意愿在下降,特别是有土地承包权的流动人口不愿意将户口落入城市。使用定量分析技术发现:在老家拥有承包地的进城农民工比没有承包地的进城农民工更不愿意把户口迁到城市;在老家拥有宅基地的进城农民工更不愿意把户口迁到城镇;土地对农民工落户意愿负向影响体现在跨市流动、老一代、流动时间五年以上、首次与配偶一起流动、二产就业低收入和未参与城镇医保的群体。

孙文凯教授首先支出农业产值占GDP的比重已经低于10%,同时农民的非农收入占据主导,意味着对农村土地制度改革即使有潜在风险也不会太大。目前如何实现公平和效率是土地改革的最主要目标。在三条底线即土地公有制性质不变、耕地红线不破和农民权益不受损的前提下,至少有三个改革选项值得考虑:第一是延长承包到类似于永久承包,前提要做到公平,在现有二轮承包基础上延长不太合理,大量新生人口无地而不需要耕地人口继续无偿承包土地。应该重新确定集体成员资格权,之后重新分配永久承包。第二个将耕地收归国有化,取消土地的集体所有制,这可以解决土地二元化制度,消除农民进城顾虑。同时国有化耕地需要结合真正的付费承包才能达到最有效率使用。第三个方案就是股份化,目前众多试点地区股份化有的取得了较好效果,相当于做事集体所有权,可以进一步对比总结经验并推广。

参会者就相关感兴趣问题进行了提问和讨论。

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