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[腾讯财经]马光荣:严征管、降费率应是社保费改革的大方向
来源:2018-09-08 腾讯财经

近日来,关于社保征管的政策方向和舆论反应出现了戏剧性的波折。首先是,《国税地税征管体制改革方案》规定,从明年起将社会保险费交由税务部门统一征收,舆论普遍预期社保征管将大大严格。一些地方最近还出现了税务部门追缴企业欠缴社保费的案例。第二是,9月6日国务院常务会议给出定心丸,强调在社保征收机构改革到位前,要保持现有征收政策不变,同时研究适当降低社保费率。

一、社保征管改革会提高企业负担

社保费的征缴,之前大多数省份都是由社保部门负责,或者是社保部门核定、税务部门代征,仅有四个省份是由税务部门全责征收。社保费交由税务部门统一征收后,征管严格度将会提高,这是两层因素叠加的作用:首先,相比于社保部门,税务部门对企业财务数据、员工人数、工资等信息掌握更为深入,也有更多的征税和稽查手段。第二,国地税合并后,税务部门实施以国家税务总局垂直管理为主的体制,地方政府对税务部门的影响力减少。以往一些地方政府为了招商引资,放松对企业的社保费征管,未来这种做法将会减少。

尽管我国社会保险制度要求职工强制参保,有全国统一的法定费率,对缴费基数也有明确规定,但长期以来,在征管层面实际操作中是比较宽松的。首先,从社保覆盖面上来看,尽管城镇职工养老保险的参保率已经从2004年的45%上升到当前的75%,但仍然有1/4的城镇职工没有参保。第二,已参保群体中,仅有少数严格按照法定费率和缴费基数参保。很多企业不是按照员工实际工资来缴费,而是按照较低的基数缴费。一些地方政府还会给企业费率上的优惠。广东和浙江两省,单位和个人合计缴费率只有20%,远低于全国标准缴费率28%。笔者利用公开数据测算了社保的实际缴费率。以养老保险为例,参保职工的人均缴费与社会平均工资之比是17.4%,远低于全国标准法定费率28%。即使考虑到缴费基数存在社会平均工资3倍这一上限,以及灵活就业人数的缴费基数偏低等因素,法定缴费率大约应在25%左右。因此,对于全国已参保职工而言,实际缴费率与法定缴费率之间存在1/3的缺口。而如果将1/4的未参保职工也纳入计算,那么实际缴费额与法定缴费额相比少了近一半。

这组数据也可以解释我国社会保险的一个“悖论”。我国社保的法定缴费率居于全球前列,但社会保障水平却不高。老龄化程度还没有那么高,但一些省份却出现了养老金发放的困难。原因就在于征管宽松,社保费征缴额占GDP比重仅有6.5%,低于OECD国家平均9%的水平。我国养老保险法定缴费率为28%,养老金替代率(养老金与退休前工资之比)仅有47%左右;而美国养老保险缴费率为12.4%,养老金替代率却达到了49%。

社保严格征管会提高企业用工成本。笔者的测算结果显示,如果现有参保职工严格按照实际工资作为缴费基数,同时法定缴费率严格按照28%执行的话,整个企业部门的社保缴费负担上升50%左右,企业的用工成本会上升7.5%,企业的利润会下降8.2%。短期之内,因为工资有黏性,所以社保费负担的上升主要由企业承担;但是中长期看的话,用工成本上升导致部分制造业企业可能会出现外迁,工人工资会下降。

严格征管对原先社保缴纳不规范的中小企业、民营企业来说,冲击最大。在行业层面,劳动密集型的行业因为劳动力成本占比大,受到的冲击将更大,例如纺织服装、轻工制造业、建筑业、生活服务业等。笔者的一位朋友在江苏经营一个制衣厂,他说如果明年社保严格执行的话,像他们这样的企业可能就要关门了。

9月6日的国常会强调,“在社保征收机构改革到位前,各地要一律保持现有征收政策不变”,意味着政策上会有一个过渡期,以免对企业经营造成太大的震荡。但这句话也暗含着,社保严格征管的大方向是不变的。

二、社保严格征管是为养老保险全国统筹铺好路

社保严格征管,一些舆论认为是很多地方养老金发放困难,政府缺钱所以才去加税。舆论反应激烈,也是因为这与近年来我国一直强调的减税、降成本大基调相违背。实际上,社保费交由税务部门严格征管,更重要的目的是有利于实现社保费率的全国公平统一,为下一步养老保险的全国统筹铺好路。

长期以来,我国社会保险体制的统筹层次很低,大多是在城市层面统筹,少数省份实现了省级统筹。这种分割的社保体制,产生了很多弊端,不利于劳动力跨地区流动、不利于分散基金风险。在缴费率上的弊端,是各地区征管松紧不一,企业实际缴费负担存在巨大差异。一些地方政府为了招商引资或地方保护,形成了若干费率洼地。东部沿海省份由于年轻人口净流入,养老负担较轻,因而征管较松;老工业基地集中的省份则由于人口净流出,同时国企退休职工数量较大,养老金发放困难,实际缴费率高。图1显示,广东的实际缴费率仅有9%,而东北三省、内蒙古、新疆的实际缴费率均超过了20%。我们看到的“投资不过山海关”,部分也是受东北地区的社保高缴费率的影响。进一步说,社保缴费率的地区间差异加大了区域经济发展的不平衡,甚至产生了“马太效应”。社保实际缴费率在地区间、企业间的不统一,阻碍了全国统一市场的形成,不利于要素的有效率配置。因此,统一各地区、各企业间的缴费率和征管力度,既有利于促进公平,也有利于提升效率。党的十八届三中全会提出税制改革应该要满足“统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则”,而社保费率的统一则应正是题中之义。

实际缴费率=参保职工人均缴费/社会平均工资。社会平均工资是城镇单位就业人员平均工资与城镇私营企业和个体就业人员平均工资的加权平均数。原始数据来自《中国统计年鉴》。

统一社保费率和征管力度,也是养老保险全国统筹的需要。党的十九大报告提出,要尽快实现养老保险全国统筹,在今年则已迈出了第一步,建立养老保险中央调剂制度。养老保险全国统筹,意味着各地区“共吃一口灶”,因此要求各地区的费率和征管力度统一。

三、“严征管”后,社保费率可以下调多少?

尽管各地区养老保险收支状况苦乐不均,但是如果把各省加总起来,近年来都是有结余的。2017年,城镇职工养老保险基金收入是4.3万亿元,基金支出是3.8万亿元,当年结余0.5万亿元,账上累计结余4.4万亿元。即使扣除财政对企业职工养老保险的补助0.46亿元,缴费收入与基金支出也大抵相当。因此,如果严格社保征管的话,我们实际不需要这么高的法定缴费率。根据笔者的测算,如果维持现有全国总征缴收入不变,当百分百严格征管后,法定缴费率在现有基础上可以降低1/3,养老保险缴费率可以从现在的28%降到20%。当然,这取决于我们社保严格征管的力度有多严格,如果严格的力度打折一半,那么社保缴费率可以从28%降到24%。因此,未来社保费率的下调幅度,取决于社保征收力度的提升程度。国常会提出要先期对降低社保费率的幅度进行研究。笔者建议,为了给企业更大的定心丸,步骤上应先部分降低社保费率,再逐步加强征管。如果是先加强征管,再降低费率的话,有些企业因难以消化用工成本而退出,再降费率已难以将其“救活”。换句话说,步骤上,应该“先松后紧”,而不是“先紧后松”。

当然,社保费率的降低不仅需要考虑到当前的养老负担,还需要考虑到,随着人口老龄化程度加深,我们社保基金的收支压力会逐渐加大。但是对于人口老龄化的影响,我们更应该考虑延迟退休、全面鼓励生育、划转国有资本等方式来应对。

实际上,我们还应考虑到,社保费率的下调,本身也有拉弗曲线的效应,可以提升企业和职工的参保积极性。之前很多企业和职工不愿意参保或不如实参保,一个因素是因为我们费率太高。社会保险是社会托底的重要机制,全民参保是一个努力的方向。除了降费率外,我们还应该在社保制度当中进一步完善“多缴多得、长缴长得”的激励机制,调动企业和职工的参保积极性。这样参保人尽管缴费增加,但知道可以多领养老金,那么参保积极性也会上升。

因此,最终社保费应该回归到“低费率、严征管、宽费基”,这恰恰就是理想的税收制度。不仅如此,“全民参保、公平参保”恰恰也是理想的社保制度。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、财政金融学院副教授)

原文链接:https://view.inews.qq.com/a/20180908A0N05J00?openid=o04IBAMRWASz5YMloosY5Zs60Uh8&key=&version=16070228&devicetype=iOS11.4.1&wuid=oDdoCt_THdls8zqb3RzQfhNTVGXo

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