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[福建日报]杨菊华:三岁以下托育服务的现状与对策
来源:2017-08-21 福建日报

改革开放以来,中国对家庭福祉的关注让位于经济发展,社会托育服务几乎空白,母职与公职身份难以兼容。先发国家和地区的经验表明,3岁以下婴幼儿托育服务体系建设及其服务提供,有助于降低孩子的生养成本,化解女性工作—家庭的矛盾,推动家庭与工作的“双赢”。

我国目前托育服务的现状

托儿所体系已经难觅,社会托育服务供给严重缺位。在经济体制改革过程中,福利性的社会托儿所服务体系全面崩溃,人的再生产成本完全回归家庭。入托难、托班贵等问题十分凸现。一是托儿所(班)数量极其不足。1991—2000年间,婴幼儿在公立机构入托的比例持续下降;2004—2011年间,该比例几乎均为0。0~3岁的孩子主要由祖辈照看,不少母亲为了照料子女,也往往弃职回家。二是托育服务机构严重失衡。公办托育服务完全萎缩,部分公办幼儿园虽设有托班,招收两岁半或两岁的幼儿,但鉴于学前教育资源总量不足,为完成《学前教育三年行动计划》(2011—2013)及(2014—2016年)设置的入园率指标要求,各地公办幼儿园基本不招收3岁以下孩子。依托机关、企事业单位、部队开办的幼儿园和托儿所寥寥无几;部分提供全日制托育服务的早教机构因收费昂贵,家长往往望而却步,既未达到缓解家庭照料负担的目的,反而加重了家庭的经济负担和时间成本。

相关政策缺位,托育服务事业发展无章可依。目前,中国托育服务总体目标不明,部门职责不清,法律法规和政策支持缺位,托育机构建立和服务标准双双缺失,社会办托育服务的积极性受到极大遏制。一是社会主体办托育服务无依据、缺标准。面对较大的托育需求,一些有办园、办所经验的专业人员和拥有资金能力的市场主体希望创办专门的托儿所,提供正规、专业的托育服务,但因缺乏法律法规、主管部门、准入机制及标准,往往进入无门,有心有力却无用武之地。二是非正规托育服务质量参差不齐。一些企事业单位开办的日间照料中心、在工商注册开展全日制托育服务的早教中心及社区小型托育机构多因难以获得许可,或被叫停,或为“黑园”。家庭式托育和机构托育服务往往因逐利而降低服务标准。早教机构收费极高。为数不多的托育机构在服务标准、师资人才、卫生安全、保育教育、园所环境等方面都亟待规范。

全面两孩政策强化托育服务需求,现有照料模式难以为继。尽管近30年中国儿童人数持续下降,但学龄前儿童规模依旧庞大,2010年0~5周岁的学龄前儿童有9026万人,2014年0~4岁儿童共7785万人。据预测,全面两孩政策落地后,年增新生儿约250万人。存量与增量叠加,托育服务的刚性需求将与日俱增。多个调查结果显示,超过1/3的受访者有托育需求,主要集中于2~3岁幼儿的托育。便利性和安全性是家长对托育机构的最重要考量:近80%的受访者希望孩子在社区周边入托;超过3/4的受访者希望孩子进入师资和安全性较好的公立园(所)。而实际情况是,近80%的婴幼儿主要由祖辈参与日间看护。但是,随着人口老龄化程度的加深,延迟退休政策的出台,隔代照料将面临更大困难;祖辈因健康等原因,对照顾子孙却心存忧虑。

建立托育服务体系,推动家庭-工作“双赢”

近年,托育服务供给长期处于“政府缺位、市场失灵、社会失职、家负全责”的失衡状态,既抑制了女性的二孩生育行为,也影响了她们的就业发展。全面两孩政策的落地,将使“育儿家庭自负模式”难以为继,社会托育服务“数量缺乏,结构失衡”的问题更为凸显。托育服务需求得不到满足,子女养育成本高昂,家庭与工作似是“鱼和熊掌”,只能取其一。

2015年全国总出生人口1655万,比2014年减少32万;在正常的出生波动背后,透视出生育主体在二孩生育方面的犹疑;2016年,住院分娩人数约为1867万人,虽与政府的预期差别不大,但亦未出现出生高峰。全国多地的调查发现,全职受访母亲中,约三分之一因孩子无人照料而被迫中断就业;若有人帮助带孩子,她们中的多数将会重返职场;在已育一孩但不打算生育二孩的受访母亲中,放弃二孩生育的主要原因在于孩子无人照料。同时,中国女性的就业率从1990年的73%降至2014年的64%,一个重要因素是女性的舍业从家,由此出现生育率与就业率“双降”、人的再生产和物的再生产“双失”的局面。

托育服务体系是家庭友好政策的重要组成部分,是提升家庭长期发展能力的重要推手,许多国家视之为“公领域”和政府的责任,将之纳入公共服务体系。韩国政府制定《岗位托儿制度》,要求女职工超过300人的企业,在工作场所内开设非营利性儿童照料中心,国家提供一定的财政支持和税收优惠;日本鼓励雇主建立托幼设施,根据企业类型和费用类型予以补贴;美国为贫困家庭提供公共托育服务;德国政府将投资公共托育服务作为缓解家庭-工作矛盾、走出低生育率陷阱的重要举措;法国家庭补助保险与地方组织合作,通过家庭补助形式鼓励政府与企业、社区合作,增加托育服务供给。

随着托育服务的发展和其他家庭友好政策的推行,在OECD国家,约1/3的0~3岁婴幼儿受到不同形式的正式照料。法国的入托率达到49.7%,瑞典的高达55%,新加坡的近90%。同时,在女性劳动参与率较高但生育水平较低的欧洲国家,生育率开始回升,二者的关系由负转正。在21个OECD国家中,女性就业率与生育率的相关系数由1984年的-0.50逆转为2004年的0.40,同时上升。

建立3岁以下婴幼儿托育服务体系的政策建议

明确托育公共服务地位,确定主管部门,统协托育服务管理机制。加强托育公共服务的供给,将构建公共托育服务体系上升到坚持儿童优先、促进妇女发展,影响社会和谐稳定和国家繁荣富强的战略高度加以重视。由国务院牵头,设立全国托育服务工作办公室或建立多部门共同参与的婴幼儿托育服务工作联席会议制度,将托育服务纳入国家和地方经济社会发展总体规划,发挥政府在制定政策、引导投入、规范市场、营造环境、监督管理方面的主导作用。明确具体负责的职能部门,利用整合卫生计生、教育、民政、人社、税收、工商等部门资源,为托育服务业的发展提供政策支持与社会环境。

构建主体多元、性质多样、服务灵活的托育服务体系。运用政府购买服务、为托育机构和家庭提供补贴等形式,打造政府主导保基本、市场主体广覆盖、社会补充供便捷、家庭为基础兜底等立体多元、性质多样、统筹发展的托育服务发展格局。加大对公办园(所)的财政补贴力度,提高1岁以上尤其是2~3岁幼儿的收托能力;鼓励将幼儿入园年龄向下延伸至2岁;支持社会资本办园,鼓励有资质的主体开办托儿所、托育中心、邻托服务等,倡导依托社区建立托育服务机构,将家庭隔代照料纳入托育服务体系中,形成主体多元化的托育服务供给体系。依托社区,为家庭提供全日制、半日制、临时计时托管、假期托管、长期寄宿、夜间保育等形式的服务,满足不同层次、不同家庭的托育服务需求。

完善托育服务发展的政策支持体系,规范托育服务业的发展。放宽政策限制,降低准入门槛,公平对待并扶持民营托育机构,借助财税途径,引导和支持民办托育机构发展,如将租金列入政府指导价,支持民办公助类托育机构发展;支持开展托育服务的企业,为其提供财政支持和税收优惠,发放补贴。加强立法研究,出台和完善婴幼儿托育服务相关的法律法规,以法制手段保障托育服务的可持续发展。研究和制定托育服务相关的标准和规范,明确服务对象、服务内容、师资配备、设施配置等准入标准和条件,引导托育服务规范化发展。加强对现有托育机构的监管,建立完善常态化监管、动态评估和处罚惩戒等制度和机制,推动3岁以下婴幼儿托育服务业的有序和可持续发展。

作者为中国家发展与战略研究院研究员)

原文链接:http://fjrb.fjsen.com/fjrb/html/2017-08/21/content_1048146.htm?div=-1

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