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【财新网】人口流动成趋势 城市公平需穿透天花板
来源:2017-06-27 财新网

“流动人口的社会融合是城市公平的核心要义。” 国家卫计委流动人口计划生育服务管理司司长王谦表示,新型城镇化的关键就是解决农业转移人口市民化的问题,也就是使流入城市的农民由谋生存、求发展到逐步融入所在的城市,由“农民”变“市民”。

王谦是在6月24日的“城市公平与流动人口发展”研讨会做出如上发言。研讨会由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国城市百人论坛联合主办、首都发展与战略研究院承办。

人口流动成常态

城市公平的背景之一就是城镇化率不断提高,流动成为人口重要特征。国家统计局的数据显示,2016年,中国户籍人口城镇户率达到41.2%,常住人口城镇化率达到57.35%。另外,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》部署,到2020年,中国常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右。

王谦认为,继死亡率变化、生育率变化之后,迁移流动变化成为我国人口变动的主要特征。迁移流动是影响当下和未来较长一段时间中国人口发展的关键因素,可以说是一种常态了。下一步还有国际迁移流动问题。

中国人民大学社会与人口学院教授杨菊华称流动“成为了一种新的生活方式。”流动人口占到中国全部人口的17%-18%左右,规模如此庞大,流动人口不仅影响到自己的家庭,也影响到整个社会。

但是,快速推进的城镇化是不稳定的,也是不全面的不均衡的城镇化。中国人民大学副校长洪大用分析,在地区之间,城镇化内容各个方面都有很多的风险,损害着社会的可持续性。“这是中国现代化瓶颈和约束。”

比如,户籍人口的城镇化率还很低,2015年中国户籍城镇化率为39.9%。按照十三五规划,2020年户籍人口城镇化率要达到45%,常住人口城镇化率达到60%,二者依然差15个百分点。

正是在这背景下,推进农业转移人口市民化成为推进城镇化的核心任务,中共中央和国务院有关文件多次重申。在中央城市工作会议上,习近平指出:“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”。

城市公平需穿透天花板

在中国人民大学公共管理学院教授叶裕民看来,流动人口是中国完成现代化一个必要的组成部分,是中国现代化不可跨越的一个难题。

“现阶段城乡之间的公平问题也是一种权利的问题。” 中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯说。

杨菊华则将城乡二元做了更细致的划分,“对流动人口,户籍制度是双二元的,不仅是城镇和农村,还包括本地和外来人口,由此可能带来外地人排斥,加上农村人的排斥。”即可具体分为4类人:城城流动、乡城流动,本地人、外地人。

杨菊华分析,本地农民和城城流动人口是比较复杂的,如果人力资源禀赋起更大作用的话,城城流动人口有一定的优势,乡城流动人口总是边缘的。而“对外来者的排斥因区域分割而增强,如果是跨省流动,很多福利制度都将其置于最弱的地位,结合城城和乡城流动,跨省的乡村人民的流动弱势更加凸显。”

但是,农业转移人口市民化并非易事。山东省城镇化工作领导小组办公室副主任耿庆海介绍中山东积累的一些经验。比如,在落户意愿方面,让子女接受良好教育是进城落户的第一驱动力,排在前三位的依次是子女教育、发展机会和生活质量,分别占53.7%、50.7%和38.8%。

而在政策落地过程中,又不得不面对一系列现实困难。根据调研统计,耿庆海介绍,有53.4%和50.3%的人认为城市房价高、生活成本高。另外,农民普遍担心因户籍变化而丢了农村集体经济组织成员资格,认为把户籍留在农村,“三权”会更稳妥、更保险。

实践中,耿庆海说,“户籍政策落实不到位,农民落户城镇仍存障碍,部分户籍政策基层执行难或难执行,居住证制度客观上降低了迁移户口的必要性。”

叶裕民认为,中国市民化难题的本质其实是地方政府职能缺位导致公共服务缺失。“地方政府缺乏激励机制和有效的考核制度,中央市民化政策到地方就变样,地方政府没有深刻认识到市民化对其有重大的作用,或者认识到了,但不认为短期内对其有用,最终把市民化当成一个外部任务,甚至做一些表面文章。”

在杨菊华看来,如何破题,首先是要打破幕墙,户籍制度虽然改革非常的难,但它毕竟是其他制度的母体,如果不穿越这个天花板,其他的改革都容易形成一纸空文,包括现在的居住证改革。

迈向以人为核心以公平为取向的城市化

城市公平还呈现出代际特点。杨菊华表示,通常我们认为新生代流动人口融入城市的状况更好,而流动人口管理司从2009年到现在的数据则显示,1980到1990之间的流动人口融入性更好,“90后”更差,“80后”也比“80前”差一些。

城市公平反映在城市发展的方方面面,清华大学教授毛其智介绍,一些国家和政府还将“城市权”写入了法律。

魏后凯则反思了政府公共资源配置中的城市公平问题。“在经济发展初级阶段,资源配置更多地偏向于城市,而在城市偏向过程中又偏向于大城市,大城市通常是行政中心,即行政中心偏向。事实上,很多发展中国家都存在上述资源配置的双重偏向。”

魏后凯曾测算,从直辖市到县城的7个等级中,行政等级越高,规模越大,在公共资源配置方面,等级越高所获得的资源越多。

但是,从历史角度看,各国政策大都存在城市偏向向农村偏向的转变趋势。魏后凯引述其他学者的研究,人均GDP接近2000美元时一般会发生政策的转变。

“从机会均等和均衡配置的角度看,中国的公共政策仍然是城市偏向,农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源仍远低于城市居民。”魏后凯说,任何一个人,不管住在大城市还是小城镇,所享有的权利应该是平等的,不能说住在上海就应该比贵州享受的公共服务水平高。

最终,城市化的根本任务是推动社会进步,通过人口的空间流动和社会流动广泛全面的积累人力资本。叶裕民说,“城市化是人的空间流动和社会流动,通过两个流动完成人口由农民进入城市的城市化,和边缘者阶层进入中产阶级阶层的城市化。

原文链接:http://opinion.caixin.com/2017-06-27/101105903.html

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